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◆本報(bào)記者趙娜
近年來(lái)，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)取得了階段性進(jìn)展。但總體來(lái)看，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶匀黄?、?biāo)準(zhǔn)偏低，保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的體制機(jī)制尚不完善，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施行動(dòng)的成效。
為解決上述問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)和七大領(lǐng)域的重點(diǎn)任務(wù)。針對(duì)《意見(jiàn)》的出臺(tái)，本報(bào)記者對(duì)長(zhǎng)期從事環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究的環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部副主任董戰(zhàn)峰進(jìn)行了專訪。
1 中國(guó)環(huán)境報(bào):《意見(jiàn)》出臺(tái)有哪些意義？
董戰(zhàn)峰：一是促進(jìn)更深入、更有效地推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)。生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)文明制度體系中具有基礎(chǔ)性意義的制度，生態(tài)環(huán)境建設(shè)是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的短板。我國(guó)目前嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)的主要原因之一，就是在生態(tài)環(huán)境服務(wù)供給者與受益者之間缺乏一種公平有效的利益均衡機(jī)制。
二是我國(guó)嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)呼喚生態(tài)補(bǔ)償制度。多年來(lái)我國(guó)快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了全局性、系統(tǒng)性的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，需要通過(guò)建立一種公平有效的綜合考慮生態(tài)環(huán)境因素和經(jīng)濟(jì)因素的長(zhǎng)期制度來(lái)破局和突圍。
三是我國(guó)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償日益高度重視。近10年來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)生態(tài)環(huán)保工作的一些主要政策文件中都對(duì)建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有論述、有任務(wù)、有要求。如每年的經(jīng)濟(jì)體制改革意見(jiàn)和政府工作報(bào)告，以及五年環(huán)保規(guī)劃、黨的十八大報(bào)告、新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》等。
四是地方的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)和實(shí)踐探索深化需要科學(xué)指引。一些地方試點(diǎn)由于對(duì)生態(tài)補(bǔ)償理解不深刻、認(rèn)識(shí)不到位，在實(shí)踐中產(chǎn)生了一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，存在生態(tài)補(bǔ)償“泛化”思維，認(rèn)為“生態(tài)補(bǔ)償是個(gè)筐，什么都可以往里裝”，也有的打著補(bǔ)償?shù)钠焯?hào)，實(shí)際上干的事情和生態(tài)補(bǔ)償沒(méi)有太大關(guān)系。
總之，鑒于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要意義，可以說(shuō)《意見(jiàn)》出臺(tái)是生態(tài)文明制度建設(shè)的一大突破，生態(tài)文明制度建設(shè)扎扎實(shí)實(shí)向前邁出了一大步。它不僅為下一步國(guó)家和地方深化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)探索提供了指南和綱領(lǐng)，也為下一步盡快開(kāi)展《生態(tài)補(bǔ)償條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）制定，以及為可能在“十三五”或“十四五”出臺(tái)綜合性的生態(tài)補(bǔ)償法律打下了一個(gè)重要基礎(chǔ)。
2 中國(guó)環(huán)境報(bào)：健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制如此重要，為何經(jīng)歷了這么長(zhǎng)時(shí)間的醞釀，至今才最終得以出臺(tái)？
董戰(zhàn)峰：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)是涉及領(lǐng)域?qū)?、要素多、范圍廣、調(diào)整利益關(guān)系復(fù)雜的一項(xiàng)工作，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的制度建設(shè)，有一個(gè)逐步深化、不斷健全和完善過(guò)程。
實(shí)際上關(guān)于出臺(tái)《意見(jiàn)》呼聲早已有之，特別是2010年國(guó)務(wù)院將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償列入了立法計(jì)劃，當(dāng)時(shí)還成立了國(guó)家發(fā)改委牽頭的工作啟動(dòng)暨起草領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組和專家咨詢委員會(huì)。工作組先后赴江西開(kāi)展東江流域生態(tài)補(bǔ)償調(diào)研以及生態(tài)補(bǔ)償綜合調(diào)研，赴黑龍江省開(kāi)展森林生態(tài)補(bǔ)償調(diào)研，赴內(nèi)蒙古開(kāi)展草原生態(tài)補(bǔ)償調(diào)研，赴廣東、福建和山東開(kāi)展礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償調(diào)研，赴山西開(kāi)展煤炭開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償調(diào)研等，并起草了《條例》。
但是由于時(shí)機(jī)不成熟、條件不到位及利益訴求多樣、爭(zhēng)議比較大等多方面原因，《條例》一直未出臺(tái)?？紤]到《條例》出臺(tái)有一個(gè)時(shí)間過(guò)程，周期比較長(zhǎng)，我們當(dāng)時(shí)建議可以在《條例》出臺(tái)前考慮先行出臺(tái)《意見(jiàn)》，為地方試點(diǎn)和實(shí)踐工作提供指引。通過(guò)一段時(shí)間對(duì)試點(diǎn)的跟蹤評(píng)估、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和深化探索，更有利于提高《條例》的科學(xué)性和可操作性。
3 中國(guó)環(huán)境報(bào)：《意見(jiàn)》出臺(tái)之前，國(guó)家有無(wú)出臺(tái)實(shí)施專門(mén)的有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的政策文件？
董戰(zhàn)峰：國(guó)家對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)一直高度重視，國(guó)家層面有不少有關(guān)法律法規(guī)已納入生態(tài)補(bǔ)償條款，國(guó)務(wù)院有關(guān)各部委也頒布了不少與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性政策文件。
早在上個(gè)世紀(jì)90年代，我國(guó)頒布的《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》等法律中就貫徹了生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟?，或者有明確的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償規(guī)定，確立了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權(quán)及在各自領(lǐng)域的補(bǔ)償問(wèn)題，并在不斷完善。國(guó)土、財(cái)政、水利、海洋等各有關(guān)部委也頒布了有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呶募?，特別是環(huán)保部門(mén)一直在積極推動(dòng)和促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)探索。
但是，目前生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)或?qū)嵺`頂層設(shè)計(jì)不夠，缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)，基本是部門(mén)各自推進(jìn)，沒(méi)有一個(gè)宏觀上的戰(zhàn)略性指導(dǎo)?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)，從國(guó)家層面對(duì)健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制做了進(jìn)一步的規(guī)劃。
4 中國(guó)環(huán)境報(bào)：《意見(jiàn)》既有一般性要求，也對(duì)七大領(lǐng)域重點(diǎn)任務(wù)分別指定了負(fù)責(zé)的有關(guān)部委，這對(duì)健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制有什么意義？
董戰(zhàn)峰：生態(tài)補(bǔ)償探索既有共性問(wèn)題，也有分領(lǐng)域、分要素的個(gè)性特征問(wèn)題。因此，《意見(jiàn)》既考慮了一般性指導(dǎo)，也考慮了針對(duì)性問(wèn)題。不僅對(duì)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的指導(dǎo)思想、共性原則，以及目標(biāo)任務(wù)、體制機(jī)制建設(shè)任務(wù)等有總體規(guī)定，也特別針對(duì)各重點(diǎn)領(lǐng)域和要素的生態(tài)補(bǔ)償專門(mén)進(jìn)行了規(guī)定。
此外，不同領(lǐng)域或要素的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)展程度不一，有的比較完善，重點(diǎn)是需要查缺補(bǔ)漏，有的則總體上還處于試點(diǎn)探索階段，需要具體明確補(bǔ)償實(shí)踐的主要思路、重點(diǎn)和方向等。采取各部門(mén)分工負(fù)責(zé)推進(jìn)，主要是根據(jù)各部門(mén)的環(huán)保事權(quán)劃分來(lái)進(jìn)行的，這樣有利于重點(diǎn)任務(wù)的分解落實(shí)和實(shí)施到位，確保改革可評(píng)估、可考核、見(jiàn)實(shí)效，推動(dòng)管理部門(mén)盡職履責(zé)。
5 中國(guó)環(huán)境報(bào)：在建立穩(wěn)定的生態(tài)保護(hù)投入機(jī)制方面，我國(guó)現(xiàn)狀如何？《意見(jiàn)》的出臺(tái)將帶來(lái)哪些變化？
董戰(zhàn)峰：我國(guó)的生態(tài)保護(hù)投入主要包括政府性投入、稅費(fèi)計(jì)征收入、社會(huì)資本投入、捐贈(zèng)等方式。目前投入機(jī)制還不夠完善，主要還是靠政府性投入，以及開(kāi)征稅費(fèi)、保證金等模式，市場(chǎng)化手段運(yùn)用不足，捐贈(zèng)等其他資金渠道也較匱乏。
目前轉(zhuǎn)移支付主要集中在中央層面，在地方層面特別是省級(jí)層面還處于探索階段，各地進(jìn)展情況不一。東部地區(qū)的浙江、廣東、江蘇等地相對(duì)力度較大，中西部很多地區(qū)還比較滯后，地方的生態(tài)環(huán)境建設(shè)財(cái)權(quán)和事權(quán)機(jī)制也沒(méi)有理順，這是下一步需要重點(diǎn)突破的方面，《意見(jiàn)》對(duì)此也有了明確規(guī)定。
毫無(wú)疑問(wèn)，《意見(jiàn)》的出臺(tái)將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大利益相關(guān)方范圍、拓寬補(bǔ)償資金渠道，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，從而促進(jìn)補(bǔ)償資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，補(bǔ)償資金機(jī)制不斷健全完善。
6 中國(guó)環(huán)境報(bào)：《意見(jiàn)》的出臺(tái)，會(huì)不會(huì)推動(dòng)建立橫向補(bǔ)償機(jī)制？
董戰(zhàn)峰：生態(tài)服務(wù)供給方和受益方在很多時(shí)候的利益關(guān)系非常明確，但有時(shí)也具有外溢性或者不甚明確。對(duì)于利益關(guān)系不明確，以及具有國(guó)家戰(zhàn)略意義的生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，如大江大河源頭治理等，需要中央財(cái)政予以重點(diǎn)投入。但對(duì)于利益關(guān)系非常明晰的流域上下游，以及生態(tài)服務(wù)供給區(qū)和受益區(qū)之間，則有必要實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立共建共享的生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益均衡機(jī)制。
實(shí)際上很多流域和區(qū)域間的補(bǔ)償利益關(guān)系是非常明確的，但由于我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制并不完善，很多可以采取橫向補(bǔ)償?shù)膮s仍是實(shí)行自上而下的縱向補(bǔ)償模式。
《意見(jiàn)》的出臺(tái)有利于建立橫向補(bǔ)償機(jī)制。下一步需要加快試點(diǎn)，鼓勵(lì)多種補(bǔ)償模式探索，制定有關(guān)辦法和指南，推進(jìn)流域、區(qū)域建立橫向補(bǔ)償機(jī)制。
7 中國(guó)環(huán)境報(bào)：《意見(jiàn)》提出了結(jié)合生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧，如何把生態(tài)補(bǔ)償和脫貧掛鉤？
董戰(zhàn)峰：生態(tài)補(bǔ)償可以和精準(zhǔn)脫貧結(jié)合一起推進(jìn)，特別是對(duì)生存條件差的邊遠(yuǎn)貧困區(qū)，重要生態(tài)功能區(qū)以及需要保護(hù)修復(fù)的地區(qū)，可以通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、手段創(chuàng)新協(xié)同推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧工作。
但是需要注意的是，因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象大多是一些相對(duì)落后貧窮的地區(qū)，生態(tài)補(bǔ)償和扶貧可以結(jié)合，但兩者并非等同。扶貧的目標(biāo)、手段和方式與生態(tài)補(bǔ)償并不完全相同。生態(tài)補(bǔ)償主要目的不是解決社會(huì)公平和貧富差距問(wèn)題，不能解決收入分配的問(wèn)題，存在庫(kù)區(qū)移民、生態(tài)移民等的地區(qū)在開(kāi)始建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，也不宜與生態(tài)扶貧混為一談。
8 中國(guó)環(huán)境報(bào)：怎樣建立起補(bǔ)償資金與考核結(jié)果掛鉤的獎(jiǎng)懲制度？
董戰(zhàn)峰：生態(tài)補(bǔ)償資金的分配除了考慮各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)服務(wù)供給水平外，也需要關(guān)注補(bǔ)償資金的使用績(jī)效，考慮地方的生態(tài)保護(hù)投入水平和努力成效。
第一，需要建立起補(bǔ)償效果評(píng)估機(jī)制，不僅需要設(shè)計(jì)科學(xué)可行的補(bǔ)償效果評(píng)估指標(biāo)體系，也需要建立有效的監(jiān)測(cè)監(jiān)督能力，確保正確評(píng)估補(bǔ)償對(duì)象的生態(tài)保護(hù)成效；第二，做好補(bǔ)償資金使用的監(jiān)管，確保資金使用符合要求，專項(xiàng)應(yīng)用于生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域；第三，補(bǔ)償資金體現(xiàn)績(jī)效導(dǎo)向，如果補(bǔ)償?shù)貐^(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量逐年改善，可以對(duì)這一地區(qū)根據(jù)改善程度實(shí)施補(bǔ)償達(dá)標(biāo)外的額外補(bǔ)償，也可以對(duì)當(dāng)?shù)氐恼I(lǐng)導(dǎo)給予榮譽(yù)或者個(gè)人資金獎(jiǎng)勵(lì)，以激勵(lì)補(bǔ)償?shù)胤降纳鷳B(tài)保護(hù)工作能夠更大、更好地發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造性。
9 中國(guó)環(huán)境報(bào)：為更好地發(fā)揮《意見(jiàn)》對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的積極作用，下一步應(yīng)該如何推進(jìn)？
董戰(zhàn)峰：《意見(jiàn)》為我國(guó)下一步開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)與實(shí)踐探索提供了一個(gè)基本思路和行動(dòng)指引，特別是明確了2020年的目標(biāo)。這需要加快做好統(tǒng)籌安排，制定戰(zhàn)略實(shí)施路徑，建立協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)能力建設(shè)等?！兑庖?jiàn)》對(duì)此也有了基本考慮，如強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)督促落實(shí)和輿論宣傳等。
此外，為了更好地推進(jìn)《意見(jiàn)》的實(shí)施，還需要做好以下工作：一是加快制定生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的戰(zhàn)略路線圖，明確未來(lái)10年~15年的戰(zhàn)略實(shí)施路徑，特別是2020年前的階段安排，包括在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)的重點(diǎn)任務(wù)、主要目標(biāo)任務(wù)完成進(jìn)度等；二是啟動(dòng)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償研究與試點(diǎn)專項(xiàng)，就生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵管理技術(shù)難點(diǎn)問(wèn)題，包括補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、跨界補(bǔ)償機(jī)制、市場(chǎng)化補(bǔ)償模式等在典型地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)示范，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步深入推進(jìn)《意見(jiàn)》實(shí)施；三是建議啟動(dòng)《條例》研究，同時(shí)積極鼓勵(lì)各地出臺(tái)相關(guān)地方法規(guī)或規(guī)范性文件，探索生態(tài)補(bǔ)償立法經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償法制化和制度化建設(shè)。
來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)
