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環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在4月19日舉行的“展望十三五”系列報(bào)告會(huì)第七場(chǎng)報(bào)告會(huì)上介紹了生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域未來幾年的主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。

“十三五”規(guī)劃綱要中最引人關(guān)注的一個(gè)亮點(diǎn)是大氣、水兩類環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)首次納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的約束性指標(biāo)。

將環(huán)境質(zhì)量作為約束性指標(biāo)，促進(jìn)地方政府落實(shí)環(huán)保責(zé)任

“生態(tài)環(huán)境已成為全面建成小康社會(huì)的突出短板?！标惣獙幵趫?bào)告中說，按照全面建成小康社會(huì)新的目標(biāo)要求，“十三五”規(guī)劃綱要提出今后五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)，其中核心的一條就是“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”。

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)吳舜澤認(rèn)為，“十三五”規(guī)劃綱要最突出的變化是提出以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的思路，并將環(huán)境質(zhì)量納入約束性控制。這具有劃時(shí)代的特殊意義，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)與方向的戰(zhàn)略調(diào)整。

我們注意到，在整個(gè)規(guī)劃綱要中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的內(nèi)容獨(dú)立成篇，共7章，全面系統(tǒng)地部署了生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的任務(wù)。

規(guī)劃綱要提出，今后五年萬元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、單位GDP能耗、單位GDP二氧化碳排放量分別下降23%、15%、18%，森林覆蓋率達(dá)到23.04%，還提出地級(jí)以上城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)超過80%，重污染天數(shù)減少25%，地表水質(zhì)量達(dá)到或好于Ⅲ類水比例超過70%等目標(biāo)。

吳舜澤表示，規(guī)劃綱要提出的“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的總體目標(biāo)，既是全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)要求，又順應(yīng)公眾對(duì)于良好環(huán)境質(zhì)量的期待，同時(shí)也符合環(huán)境治理的客觀規(guī)律和我國(guó)國(guó)情。

從全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)來看，生態(tài)環(huán)境是全面建成小康社會(huì)的突出短板，不能經(jīng)濟(jì)指標(biāo)高歌猛進(jìn)，而生態(tài)系統(tǒng)卻不堪重負(fù)。

“公眾關(guān)注的是環(huán)境治理的結(jié)果而非過程，公眾認(rèn)識(shí)的小康‘短板’除了生活條件的改善外還體現(xiàn)在灰霾天氣、黑臭水體等生存環(huán)境方面。所以將改善水、大氣等環(huán)境質(zhì)量納入約束性指標(biāo)，就是將‘生態(tài)環(huán)境總體改善’的總體要求進(jìn)一步具體化、形象化和生活化。”吳舜澤說。

在介紹“十三五”著力推進(jìn)的環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作時(shí)，陳吉寧指出，要把綠色發(fā)展理念貫穿始終，強(qiáng)化地方黨委政府的環(huán)境質(zhì)量改善責(zé)任。

《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，地方政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。如何負(fù)責(zé)、負(fù)什么樣的責(zé)任？規(guī)劃綱要中的約束性指標(biāo)將五年內(nèi)地方政府的責(zé)任進(jìn)行明確和量化。吳舜澤認(rèn)為，“十三五”期間以環(huán)境質(zhì)量改善為核心并對(duì)環(huán)境目標(biāo)進(jìn)行約束性控制，代表政府將更多地提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的公共服務(wù)承諾，促進(jìn)了地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的落實(shí)。

吳舜澤認(rèn)為，這同時(shí)也更加強(qiáng)調(diào)了以約束性環(huán)境指標(biāo)來衡量發(fā)展水平、規(guī)劃發(fā)展要求、倒逼綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，將綠色發(fā)展貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展始終，實(shí)際上是牽住了五大發(fā)展理念的“牛鼻子”。

實(shí)現(xiàn)差異化分解和精細(xì)化管理 ，將規(guī)劃目標(biāo)真正落地

“當(dāng)務(wù)之急是將目標(biāo)和任務(wù)分解下去，讓地方‘跳起來摘桃子’。”陳吉寧在報(bào)告中指出。

改善環(huán)境質(zhì)量，滿足公眾對(duì)于“干凈的水、放心的食物和清潔空氣”的訴求，是規(guī)劃綱要中提出約束性指標(biāo)的根本。如何使規(guī)劃不要“懸在空中”，讓老百姓真正感受到環(huán)境質(zhì)量的變化，是“十三五”規(guī)劃的重點(diǎn)，更是難點(diǎn)。

我國(guó)環(huán)境質(zhì)量的改善具有復(fù)雜性、艱巨性、長(zhǎng)期性等特點(diǎn)。與之相對(duì)的，是公眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)關(guān)注度、參與度的不斷提升。

吳舜澤說，雖然完成目標(biāo)任務(wù)的難度很大，但從長(zhǎng)期來看，經(jīng)過“十一五”、“十二五”時(shí)期治理力度的不斷加大，我國(guó)部分地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量有所改善?！笆濉睍r(shí)期進(jìn)入到了環(huán)境質(zhì)量改善的窗口期，通過持續(xù)不斷努力，是有望實(shí)現(xiàn)全國(guó)環(huán)境質(zhì)量總體改善的目標(biāo)的。

如果說將資源環(huán)境納入規(guī)劃綱要的約束性指標(biāo)體現(xiàn)的是改善環(huán)境質(zhì)量的決心，那么如何將規(guī)劃綱要中的指標(biāo)任務(wù)逐一分解，確保完成，考驗(yàn)的是我們對(duì)于當(dāng)前環(huán)境形勢(shì)的認(rèn)識(shí)和把握能力。

陳吉寧在報(bào)告中闡述“十三五”環(huán)保工作的挑戰(zhàn)時(shí)，指出了我國(guó)區(qū)域環(huán)境分化趨勢(shì)顯現(xiàn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的要求高范圍廣。

由于工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程的差異，我國(guó)不同區(qū)域、不同城市、不同流域的環(huán)境問題存在很大不同，環(huán)境容量超載幅度也相差較大，所以環(huán)境質(zhì)量改善的步伐很難一致。

以空氣質(zhì)量改善為例，數(shù)據(jù)顯示，2015年全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例為76.7%，73個(gè)城市空氣質(zhì)量為達(dá)標(biāo)，占21.6%。

從76.7%到80%，3.3個(gè)百分點(diǎn)看似不多，實(shí)際上完成難度很大。吳舜澤認(rèn)為，對(duì)于空氣質(zhì)量較好的地區(qū)，可改善的幅度很小，而對(duì)于京津冀、長(zhǎng)三角等污染相對(duì)集中的區(qū)域，經(jīng)過幾年的治理，治污的潛力在下降，治理的效率也在逐漸下降。

達(dá)標(biāo)的城市主要分布在福建、廣西、云南、貴州和西藏等省份，而京津冀、長(zhǎng)三角等重點(diǎn)區(qū)域的空氣質(zhì)量則不容樂觀?！昂门c差”兩頭如何發(fā)力？一方面，空氣質(zhì)量好的區(qū)域要繼續(xù)保持；另一方面，空氣質(zhì)量差的區(qū)域要迎頭趕上。

吳舜澤認(rèn)為，在具體的任務(wù)分解過程中，要充分考量不同地區(qū)的差異性，將規(guī)劃綱要中的任務(wù)系統(tǒng)、科學(xué)地進(jìn)行分解。從之前“由上到下”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)化上下結(jié)合、實(shí)施環(huán)境質(zhì)量清單式管理的模式，實(shí)施系統(tǒng)治理和精準(zhǔn)治理，提高治理實(shí)效。

“比如在重點(diǎn)區(qū)域的大氣環(huán)境治理方面，珠三角區(qū)域應(yīng)該嚴(yán)控新增工業(yè)VOCs排放，成渝地區(qū)的主要任務(wù)是壓縮水泥行業(yè)過剩產(chǎn)能，而中東部地區(qū)以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整為重點(diǎn)，京津冀區(qū)域則應(yīng)該研究實(shí)施區(qū)域排污交易和區(qū)域補(bǔ)償?shù)纫惑w化政策等?！眳撬礉山忉屨f。

任務(wù)的合理分解和區(qū)域的差異化環(huán)境管理之后，是如何使各個(gè)省、區(qū)域和城市將規(guī)劃綱要中的目標(biāo)任務(wù)落實(shí)到位。

陳吉寧表示，目標(biāo)任務(wù)要堅(jiān)持環(huán)境質(zhì)量這一核心和根本，著重明確省、市、縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求。

吳舜澤解釋說，只有將分解后的任務(wù)指標(biāo)真正變成全國(guó)各省（市）以及338個(gè)城市的約束性指標(biāo)，規(guī)劃綱要中的目標(biāo)任務(wù)才能最終落實(shí)。在具體的目標(biāo)任務(wù)分解過程中，還要注意與已有規(guī)劃的融合，要將規(guī)劃目標(biāo)與各個(gè)省份、區(qū)域和城市的其他規(guī)劃和目標(biāo)任務(wù)銜接好。

建立健全監(jiān)測(cè)評(píng)估問責(zé)體系，在環(huán)境指標(biāo)的“好與差”兩頭發(fā)力

除了在任務(wù)分解和落實(shí)方面要在不同區(qū)域?qū)崿F(xiàn)環(huán)境管理的分類指導(dǎo)，在具體污染治理方面，規(guī)劃綱要的約束性指標(biāo)也對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的改善提出了“好與差”兩方面的要求。

在空氣質(zhì)量方面，規(guī)劃綱要除了對(duì)地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)和細(xì)顆粒物有明確的要求之外，還提出了“地級(jí)及以上城市重污染天數(shù)減少25%”的要求。

“簡(jiǎn)單說，這就是以公眾感受為出發(fā)點(diǎn)，通過‘削峰降頻’的綜合性要求來實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善。大氣方面的優(yōu)良天數(shù)要增加，細(xì)顆粒物濃度要下降，同時(shí)重污染天數(shù)要減少，缺一不可；同樣，在水環(huán)境質(zhì)量方面要求達(dá)到或好于Ⅲ類水體增加，劣Ⅴ類水體比例要減少，黑臭水體要基本消除?！眳撬礉烧f。

從工作重點(diǎn)上來說，要實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)，吳舜澤認(rèn)為，應(yīng)該強(qiáng)化源頭減排，抓好控煤和爐窯兩個(gè)重點(diǎn)。同時(shí)，要以車、船、油、路同步控制為重點(diǎn)，控制移動(dòng)源污染。在水環(huán)境質(zhì)量改善方面，則要對(duì)江河湖海實(shí)施分流域、分區(qū)域、分階段治理，協(xié)同推進(jìn)水資源節(jié)約、水生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境保護(hù)。在狠抓工業(yè)源和生活源的同時(shí)，要打好劣Ⅴ類水體的“殲滅戰(zhàn)”，將消滅黑臭水體作為環(huán)境底線之一。

陳吉寧在報(bào)告中指出，將強(qiáng)化質(zhì)量目標(biāo)導(dǎo)向，完善以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標(biāo)及考評(píng)體系，將環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)作為對(duì)地方黨委政府的硬約束，嚴(yán)格考核問責(zé)。

規(guī)劃能否落地，約束性指標(biāo)是否可以完成，以及問責(zé)機(jī)制能否落到實(shí)處，評(píng)估體系和監(jiān)測(cè)手段的不斷規(guī)范和完善至關(guān)重要。

陳吉寧介紹，“十三五”期間，國(guó)家將實(shí)行環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理。這項(xiàng)改革措施將從體制機(jī)制上解決當(dāng)前基層環(huán)保工作中的一些問題。

此外，到2020年，我國(guó)將基本實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、重點(diǎn)污染源、生態(tài)狀況監(jiān)測(cè)全覆蓋。吳舜澤介紹，“十三五”期間，為更好地反映地表水環(huán)境質(zhì)量，計(jì)劃在當(dāng)前972個(gè)監(jiān)測(cè)斷面的基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加，初步考慮設(shè)置1940個(gè)國(guó)控?cái)嗝妗?/FONT>