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楊姝影
近日，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于積極發(fā)揮環(huán)境保護(hù)作用促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分赋?，當(dāng)前，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)是去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，環(huán)境保護(hù)應(yīng)該在推進(jìn)重點(diǎn)工作中發(fā)揮積極作用。
《意見》提出了4個(gè)方面18項(xiàng)措施，是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的綱領(lǐng)性文件。其中，環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)重要方面，涉及6項(xiàng)措施，占1/3?？梢?，環(huán)保產(chǎn)業(yè)對(duì)于促進(jìn)供給側(cè)改革具有十分重要的意義，也是當(dāng)前的關(guān)鍵抓手之一。
將環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展與供給側(cè)改革更為有機(jī)、充分融合，形成政策推力、市場(chǎng)動(dòng)力、社會(huì)合力，是落實(shí)《意見》的必然要求。
環(huán)保產(chǎn)業(yè)是環(huán)境質(zhì)量改善與供給側(cè)改革的重要連接點(diǎn)
一方面，環(huán)保產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的有力支撐。
“十三五”期間，環(huán)境保護(hù)工作以改善環(huán)境質(zhì)量為核心。環(huán)境質(zhì)量改善是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的根本目標(biāo)，也是評(píng)判環(huán)境保護(hù)工作的最終標(biāo)尺。國家“十三五”規(guī)劃綱要將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向指引和重要內(nèi)容，提出“著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級(jí)和個(gè)性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要”。生態(tài)環(huán)境需要首次與物質(zhì)文化需要并列，成為人民群眾同等重要的基本需求。
環(huán)境質(zhì)量要提高，污染治理要跟上，環(huán)保產(chǎn)業(yè)是保障。國家“十三五”規(guī)劃綱要提出工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放、大氣環(huán)境治理、水環(huán)境治理、土壤環(huán)境治理、危險(xiǎn)廢物污染防治、核與輻射安全保障能力提升等6項(xiàng)環(huán)境治理保護(hù)重點(diǎn)工程，以及國家生態(tài)安全屏障保護(hù)修復(fù)、國土綠化行動(dòng)、國土綜合整治、天然林保護(hù)、新一輪退耕退牧還林還草、防沙治沙和水土流失綜合治理、濕地保護(hù)與恢復(fù)、瀕危野生動(dòng)植物搶救性保護(hù)等8項(xiàng)山水林田湖重點(diǎn)生態(tài)工程。這些工程都涉及環(huán)保產(chǎn)業(yè)，都需要環(huán)保技術(shù)、市場(chǎng)提供有力支撐。
另一方面，環(huán)保產(chǎn)業(yè)是環(huán)保領(lǐng)域擴(kuò)大有效供給的關(guān)鍵一環(huán)。
供給側(cè)改革是結(jié)構(gòu)性的改革，既需要加快淘汰落后產(chǎn)能等無效供給，也需要擴(kuò)大有效供給。具體到環(huán)保領(lǐng)域，有效供給的一個(gè)重要方面，就是環(huán)境治理有效能力的數(shù)量和質(zhì)量，也就是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平和市場(chǎng)化程度。環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，不僅為大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役提供有力武器，也是環(huán)境保護(hù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要切入點(diǎn)。
李克強(qiáng)總理在2016年政府工作報(bào)告中明確提出：把節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)培育成我國發(fā)展的一大支柱產(chǎn)業(yè)。這說明環(huán)保產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有十分重要的作用，是供給側(cè)改革的綠色增長點(diǎn)。
環(huán)保產(chǎn)業(yè)面臨難得的歷史機(jī)遇
根據(jù)環(huán)境保護(hù)部2014年5月發(fā)布的《2011年全國環(huán)境保護(hù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)狀況公報(bào)》，環(huán)保產(chǎn)業(yè)是指為防治污染、改善生態(tài)環(huán)境、保護(hù)資源提供物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)保障的產(chǎn)業(yè)，涵蓋兩大類，即環(huán)境保護(hù)及相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、環(huán)境保護(hù)服務(wù)活動(dòng)。
目前，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的主要特征包括：
第一，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)處于高速增長階段。與2004年相比，2011年我國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品年銷售收入增長了484.2%，年平均增長速度為28.7%。
第二，環(huán)保產(chǎn)業(yè)涉及面廣同時(shí)又重點(diǎn)突出。一方面，遍布國民經(jīng)濟(jì)96個(gè)行業(yè)大類中的50多個(gè)行業(yè)；另一方面，我國環(huán)境保護(hù)行業(yè)以水污染治理產(chǎn)品和大氣污染治理產(chǎn)品為主，這兩類產(chǎn)品的銷售收入之和占環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品銷售收入總額的80.2%。
第三，民營企業(yè)占據(jù)半壁江山。特別是在環(huán)保裝備制造和工程建設(shè)領(lǐng)域，民營企業(yè)約占70%。
當(dāng)前，大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役提出了明確的環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和污染治理任務(wù)，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高技術(shù)水平和市場(chǎng)化程度提供了大好機(jī)遇。
其中，在激發(fā)企業(yè)治污內(nèi)在動(dòng)力方面，環(huán)境法治和標(biāo)準(zhǔn)的倒逼作用將越來越顯著。
在法治方面，以新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》為標(biāo)志，環(huán)境保護(hù)的立法和執(zhí)法取得明顯進(jìn)展。各級(jí)環(huán)保部門落實(shí)企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任，從嚴(yán)查處環(huán)境違法行為。去年全國實(shí)施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)8000多件，移送行政拘留案件2000多件，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件1600多件。各級(jí)環(huán)保部門罰款42.5億元，比2014年增長1/3多。同時(shí)，環(huán)保部門組織開展環(huán)境保護(hù)大檢查，全國共檢查企業(yè)177萬家（次），查處各類違法企業(yè)19.1萬家，責(zé)令關(guān)停取締兩萬家、停產(chǎn)3.4萬家、限期改正8.9萬家。這些措施很大程度改變了“違法成本高、守法成本低”的不合理現(xiàn)象，對(duì)企業(yè)加快污染治理投資、提高治理水平發(fā)揮了直接的促進(jìn)作用，這是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵推動(dòng)力。
在標(biāo)準(zhǔn)方面，“十二五”期間，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)493項(xiàng)，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)執(zhí)行更加嚴(yán)格的污染物特別排放限值。其中僅2015年，發(fā)布國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)80項(xiàng)，“大氣十條”要求制定大氣污染物特別排放限值的25項(xiàng)重點(diǎn)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)全部完成，現(xiàn)行有效國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)1699項(xiàng)。環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的提升對(duì)環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有顯著作用。例如，山東省2003年發(fā)布《山東省造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，率先在全國實(shí)施逐步加嚴(yán)的環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)，山東造紙企業(yè)投巨資組織科技攻關(guān)，突破制漿工藝和廢水深度處理回用等技術(shù)瓶頸。據(jù)分析，由于治污技術(shù)先進(jìn)，山東省造紙行業(yè)目前總體領(lǐng)先國內(nèi)同行業(yè)5年左右。
環(huán)保產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)抓住這一難得機(jī)遇，加快發(fā)展速度，提升發(fā)展質(zhì)量，為促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)揮應(yīng)有的作用。
以環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展促供給側(cè)改革的政策建議
《意見》對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出了全面的部署。它的落實(shí)過程，必然也是環(huán)保產(chǎn)業(yè)大發(fā)展、形成供給側(cè)改革綠色增長點(diǎn)的歷程。
結(jié)合有關(guān)研究成果，針對(duì)以環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)供給側(cè)改革，提出以下政策建議：
一是轉(zhuǎn)變理念，著重完善以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府扶持資源競(jìng)爭性分配機(jī)制。環(huán)保產(chǎn)業(yè)的“根”是企業(yè)治污的市場(chǎng)需求。發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。要在充分分析市場(chǎng)需求的基礎(chǔ)上，有序投入政府資源。進(jìn)一步完善現(xiàn)有包括財(cái)政、金融在內(nèi)的各類政策，通過競(jìng)爭性分配機(jī)制的確立，確保政府扶持政策能夠發(fā)揮高效的激勵(lì)先進(jìn)、強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭作用。
具體而言，在各類政策的實(shí)施上都應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)企業(yè)績效和市場(chǎng)表現(xiàn)的評(píng)價(jià)，避免“撒面粉”式的政策取向，而是真正激勵(lì)市場(chǎng)領(lǐng)先企業(yè)，幫助受到市場(chǎng)歡迎的產(chǎn)品和技術(shù)路線脫穎而出。
二是轉(zhuǎn)變模式，著重推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化、市場(chǎng)化和社會(huì)化健康發(fā)展。從長遠(yuǎn)來看，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展取決于產(chǎn)業(yè)生態(tài)的發(fā)展，以及持續(xù)創(chuàng)新和發(fā)展能力。因此，減少市場(chǎng)扭曲，鼓勵(lì)市場(chǎng)分工、鼓勵(lì)國際合作應(yīng)該成為未來綠色發(fā)展扶持的重要政策取向。
尤其值得注意的是，以社會(huì)多元共治為路徑，大力推進(jìn)生產(chǎn)生活方式綠色化，對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展將形成新的重要推動(dòng)力。
一方面，提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化程度，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整更為緊密融合。推動(dòng)環(huán)?？萍紕?chuàng)新，加強(qiáng)污染治理、生態(tài)修復(fù)等綠色技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用。以資源集約利用和環(huán)境友好為導(dǎo)向，采用先進(jìn)適用節(jié)能低碳環(huán)保技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系。
另一方面，推進(jìn)綠色消費(fèi)革命，引導(dǎo)公眾向勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活方式轉(zhuǎn)變。完善生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，推進(jìn)綠色供應(yīng)鏈環(huán)境管理。
在這些方面已經(jīng)具備較好的政策基礎(chǔ)。環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《關(guān)于加快推動(dòng)生活方式綠色化的實(shí)施意見》明確要求，促進(jìn)生產(chǎn)、流通、回收等環(huán)節(jié)綠色化，推進(jìn)衣、食、住、行等領(lǐng)域綠色化。這些生產(chǎn)生活環(huán)節(jié)的綠色化與環(huán)保產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)密不可分。
環(huán)境保護(hù)部會(huì)同商務(wù)部、工業(yè)和信息化部制定并聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)綠色采購指南（試行）》，指導(dǎo)企業(yè)實(shí)施綠色采購，構(gòu)建企業(yè)間綠色供應(yīng)鏈，推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)綠色流通和可持續(xù)發(fā)展。在上下游的綠色供應(yīng)鏈聯(lián)動(dòng)之下，企業(yè)治污的動(dòng)力會(huì)進(jìn)一步提升，更多借用環(huán)保產(chǎn)業(yè)專業(yè)化服務(wù)的企業(yè)將獲得更多的市場(chǎng)競(jìng)爭力。
三是轉(zhuǎn)變路徑，在政策扶持上點(diǎn)面結(jié)合、有所側(cè)重、形成合力。例如，針對(duì)當(dāng)前環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡問題，應(yīng)當(dāng)采取針對(duì)性措施。目前，水污染防治、大氣污染防治、噪聲污染防治和固體廢物處理處置領(lǐng)域整體發(fā)展相對(duì)較快，但土壤與地下水污染防治發(fā)展較滯后；市政污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域發(fā)展相對(duì)成熟，但工業(yè)廢水處理、農(nóng)村污染防治、重金屬污染防治等領(lǐng)域發(fā)展還較欠缺。特別是土壤與地下水污染防治、資源循環(huán)利用及節(jié)能等方面的技術(shù)水平與國外先進(jìn)水平差距大，且實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏；一些關(guān)鍵材料和設(shè)備的加工制造水平與國外先進(jìn)水平差距明顯。
結(jié)合這些問題，國家有關(guān)部門應(yīng)綜合采取措施，從政策覆蓋面上使力。特別在環(huán)保技術(shù)研發(fā)上，加快建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)競(jìng)爭的技術(shù)創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，以及以企業(yè)為主體、以需求為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研有機(jī)結(jié)合的環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新體系。
同時(shí)，在政府扶持決策方面應(yīng)該考慮到環(huán)保產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各產(chǎn)業(yè)的差異性，遵循一定的分析框架，對(duì)不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行具體分析，充分考慮到不同行業(yè)在發(fā)展階段、技術(shù)路線、市場(chǎng)前景、市場(chǎng)競(jìng)爭形勢(shì)等方面的特點(diǎn)。
作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境經(jīng)濟(jì)與政策研究中心
來源：中國環(huán)境報(bào)
