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◆本報記者趙娜
近年來，我國生態(tài)保護(hù)補償機制建設(shè)取得了階段性進(jìn)展。但總體來看，生態(tài)保護(hù)補償?shù)姆秶匀黄?、?biāo)準(zhǔn)偏低，保護(hù)者和受益者良性互動的體制機制尚不完善，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施行動的成效。
為解決上述問題，國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機制的意見》（以下簡稱《意見》），提出我國生態(tài)補償機制建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)和七大領(lǐng)域的重點任務(wù)。針對《意見》的出臺，本報記者對長期從事環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究的環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部副主任董戰(zhàn)峰進(jìn)行了專訪。
1 中國環(huán)境報:《意見》出臺有哪些意義？
董戰(zhàn)峰：一是促進(jìn)更深入、更有效地推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)。生態(tài)補償是生態(tài)文明制度體系中具有基礎(chǔ)性意義的制度，生態(tài)環(huán)境建設(shè)是我國生態(tài)文明建設(shè)的短板。我國目前嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢的主要原因之一，就是在生態(tài)環(huán)境服務(wù)供給者與受益者之間缺乏一種公平有效的利益均衡機制。
二是我國嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢呼喚生態(tài)補償制度。多年來我國快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了全局性、系統(tǒng)性的生態(tài)環(huán)境問題，需要通過建立一種公平有效的綜合考慮生態(tài)環(huán)境因素和經(jīng)濟(jì)因素的長期制度來破局和突圍。
三是我國對生態(tài)補償日益高度重視。近10年來黨中央、國務(wù)院有關(guān)生態(tài)環(huán)保工作的一些主要政策文件中都對建立和完善生態(tài)補償機制有論述、有任務(wù)、有要求。如每年的經(jīng)濟(jì)體制改革意見和政府工作報告，以及五年環(huán)保規(guī)劃、黨的十八大報告、新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》等。
四是地方的生態(tài)補償試點和實踐探索深化需要科學(xué)指引。一些地方試點由于對生態(tài)補償理解不深刻、認(rèn)識不到位，在實踐中產(chǎn)生了一些認(rèn)識誤區(qū)，存在生態(tài)補償“泛化”思維，認(rèn)為“生態(tài)補償是個筐，什么都可以往里裝”，也有的打著補償?shù)钠焯?，實際上干的事情和生態(tài)補償沒有太大關(guān)系。
總之，鑒于生態(tài)補償機制的重要意義，可以說《意見》出臺是生態(tài)文明制度建設(shè)的一大突破，生態(tài)文明制度建設(shè)扎扎實實向前邁出了一大步。它不僅為下一步國家和地方深化生態(tài)補償機制建設(shè)探索提供了指南和綱領(lǐng)，也為下一步盡快開展《生態(tài)補償條例（草案）》（以下簡稱《條例》）制定，以及為可能在“十三五”或“十四五”出臺綜合性的生態(tài)補償法律打下了一個重要基礎(chǔ)。
2 中國環(huán)境報：健全生態(tài)補償機制如此重要，為何經(jīng)歷了這么長時間的醞釀，至今才最終得以出臺？
董戰(zhàn)峰：生態(tài)補償機制建設(shè)是涉及領(lǐng)域?qū)?、要素多、范圍廣、調(diào)整利益關(guān)系復(fù)雜的一項工作，也是一項長期的制度建設(shè)，有一個逐步深化、不斷健全和完善過程。
實際上關(guān)于出臺《意見》呼聲早已有之，特別是2010年國務(wù)院將生態(tài)環(huán)境補償列入了立法計劃，當(dāng)時還成立了國家發(fā)改委牽頭的工作啟動暨起草領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組和專家咨詢委員會。工作組先后赴江西開展東江流域生態(tài)補償調(diào)研以及生態(tài)補償綜合調(diào)研，赴黑龍江省開展森林生態(tài)補償調(diào)研，赴內(nèi)蒙古開展草原生態(tài)補償調(diào)研，赴廣東、福建和山東開展礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償調(diào)研，赴山西開展煤炭開發(fā)生態(tài)補償調(diào)研等，并起草了《條例》。
但是由于時機不成熟、條件不到位及利益訴求多樣、爭議比較大等多方面原因，《條例》一直未出臺。考慮到《條例》出臺有一個時間過程，周期比較長，我們當(dāng)時建議可以在《條例》出臺前考慮先行出臺《意見》，為地方試點和實踐工作提供指引。通過一段時間對試點的跟蹤評估、經(jīng)驗總結(jié)和深化探索，更有利于提高《條例》的科學(xué)性和可操作性。
3 中國環(huán)境報：《意見》出臺之前，國家有無出臺實施專門的有關(guān)生態(tài)保護(hù)補償機制的政策文件？
董戰(zhàn)峰：國家對生態(tài)補償機制建設(shè)一直高度重視，國家層面有不少有關(guān)法律法規(guī)已納入生態(tài)補償條款，國務(wù)院有關(guān)各部委也頒布了不少與生態(tài)補償相關(guān)的部門規(guī)章和規(guī)范性政策文件。
早在上個世紀(jì)90年代，我國頒布的《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》等法律中就貫徹了生態(tài)補償?shù)睦砟?，或者有明確的生態(tài)環(huán)境補償規(guī)定，確立了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權(quán)及在各自領(lǐng)域的補償問題，并在不斷完善。國土、財政、水利、海洋等各有關(guān)部委也頒布了有關(guān)生態(tài)補償?shù)恼呶募?，特別是環(huán)保部門一直在積極推動和促進(jìn)生態(tài)補償機制建設(shè)探索。
但是，目前生態(tài)補償試點或?qū)嵺`頂層設(shè)計不夠，缺乏系統(tǒng)設(shè)計，基本是部門各自推進(jìn)，沒有一個宏觀上的戰(zhàn)略性指導(dǎo)?！兑庖姟返某雠_，從國家層面對健全生態(tài)補償機制做了進(jìn)一步的規(guī)劃。
4 中國環(huán)境報：《意見》既有一般性要求，也對七大領(lǐng)域重點任務(wù)分別指定了負(fù)責(zé)的有關(guān)部委，這對健全生態(tài)保護(hù)補償機制有什么意義？
董戰(zhàn)峰：生態(tài)補償探索既有共性問題，也有分領(lǐng)域、分要素的個性特征問題。因此，《意見》既考慮了一般性指導(dǎo)，也考慮了針對性問題。不僅對生態(tài)補償實施的指導(dǎo)思想、共性原則，以及目標(biāo)任務(wù)、體制機制建設(shè)任務(wù)等有總體規(guī)定，也特別針對各重點領(lǐng)域和要素的生態(tài)補償專門進(jìn)行了規(guī)定。
此外，不同領(lǐng)域或要素的生態(tài)補償實踐進(jìn)展程度不一，有的比較完善，重點是需要查缺補漏，有的則總體上還處于試點探索階段，需要具體明確補償實踐的主要思路、重點和方向等。采取各部門分工負(fù)責(zé)推進(jìn)，主要是根據(jù)各部門的環(huán)保事權(quán)劃分來進(jìn)行的，這樣有利于重點任務(wù)的分解落實和實施到位，確保改革可評估、可考核、見實效，推動管理部門盡職履責(zé)。
5 中國環(huán)境報：在建立穩(wěn)定的生態(tài)保護(hù)投入機制方面，我國現(xiàn)狀如何？《意見》的出臺將帶來哪些變化？
董戰(zhàn)峰：我國的生態(tài)保護(hù)投入主要包括政府性投入、稅費計征收入、社會資本投入、捐贈等方式。目前投入機制還不夠完善，主要還是靠政府性投入，以及開征稅費、保證金等模式，市場化手段運用不足，捐贈等其他資金渠道也較匱乏。
目前轉(zhuǎn)移支付主要集中在中央層面，在地方層面特別是省級層面還處于探索階段，各地進(jìn)展情況不一。東部地區(qū)的浙江、廣東、江蘇等地相對力度較大，中西部很多地區(qū)還比較滯后，地方的生態(tài)環(huán)境建設(shè)財權(quán)和事權(quán)機制也沒有理順，這是下一步需要重點突破的方面，《意見》對此也有了明確規(guī)定。
毫無疑問，《意見》的出臺將會進(jìn)一步擴大利益相關(guān)方范圍、拓寬補償資金渠道，提高補償標(biāo)準(zhǔn)等，從而促進(jìn)補償資金規(guī)模不斷擴大，補償資金機制不斷健全完善。
6 中國環(huán)境報：《意見》的出臺，會不會推動建立橫向補償機制？
董戰(zhàn)峰：生態(tài)服務(wù)供給方和受益方在很多時候的利益關(guān)系非常明確，但有時也具有外溢性或者不甚明確。對于利益關(guān)系不明確，以及具有國家戰(zhàn)略意義的生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，如大江大河源頭治理等，需要中央財政予以重點投入。但對于利益關(guān)系非常明晰的流域上下游，以及生態(tài)服務(wù)供給區(qū)和受益區(qū)之間，則有必要實施橫向生態(tài)補償機制，建立共建共享的生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益均衡機制。
實際上很多流域和區(qū)域間的補償利益關(guān)系是非常明確的，但由于我國生態(tài)補償機制并不完善，很多可以采取橫向補償?shù)膮s仍是實行自上而下的縱向補償模式。
《意見》的出臺有利于建立橫向補償機制。下一步需要加快試點，鼓勵多種補償模式探索，制定有關(guān)辦法和指南，推進(jìn)流域、區(qū)域建立橫向補償機制。
7 中國環(huán)境報：《意見》提出了結(jié)合生態(tài)保護(hù)補償推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧，如何把生態(tài)補償和脫貧掛鉤？
董戰(zhàn)峰：生態(tài)補償可以和精準(zhǔn)脫貧結(jié)合一起推進(jìn)，特別是對生存條件差的邊遠(yuǎn)貧困區(qū)，重要生態(tài)功能區(qū)以及需要保護(hù)修復(fù)的地區(qū)，可以通過生態(tài)補償機制、手段創(chuàng)新協(xié)同推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧工作。
但是需要注意的是，因為生態(tài)補償?shù)膶ο蟠蠖嗍且恍┫鄬β浜筘毟F的地區(qū)，生態(tài)補償和扶貧可以結(jié)合，但兩者并非等同。扶貧的目標(biāo)、手段和方式與生態(tài)補償并不完全相同。生態(tài)補償主要目的不是解決社會公平和貧富差距問題，不能解決收入分配的問題，存在庫區(qū)移民、生態(tài)移民等的地區(qū)在開始建立生態(tài)補償機制時，也不宜與生態(tài)扶貧混為一談。
8 中國環(huán)境報：怎樣建立起補償資金與考核結(jié)果掛鉤的獎懲制度？
董戰(zhàn)峰：生態(tài)補償資金的分配除了考慮各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)服務(wù)供給水平外，也需要關(guān)注補償資金的使用績效，考慮地方的生態(tài)保護(hù)投入水平和努力成效。
第一，需要建立起補償效果評估機制，不僅需要設(shè)計科學(xué)可行的補償效果評估指標(biāo)體系，也需要建立有效的監(jiān)測監(jiān)督能力，確保正確評估補償對象的生態(tài)保護(hù)成效；第二，做好補償資金使用的監(jiān)管，確保資金使用符合要求，專項應(yīng)用于生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域；第三，補償資金體現(xiàn)績效導(dǎo)向，如果補償?shù)貐^(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量逐年改善，可以對這一地區(qū)根據(jù)改善程度實施補償達(dá)標(biāo)外的額外補償，也可以對當(dāng)?shù)氐恼I(lǐng)導(dǎo)給予榮譽或者個人資金獎勵，以激勵補償?shù)胤降纳鷳B(tài)保護(hù)工作能夠更大、更好地發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造性。
9 中國環(huán)境報：為更好地發(fā)揮《意見》對生態(tài)補償機制建設(shè)的積極作用，下一步應(yīng)該如何推進(jìn)？
董戰(zhàn)峰：《意見》為我國下一步開展生態(tài)補償試點與實踐探索提供了一個基本思路和行動指引，特別是明確了2020年的目標(biāo)。這需要加快做好統(tǒng)籌安排，制定戰(zhàn)略實施路徑，建立協(xié)作機制，加強能力建設(shè)等。《意見》對此也有了基本考慮，如強化組織領(lǐng)導(dǎo)，加強督促落實和輿論宣傳等。
此外，為了更好地推進(jìn)《意見》的實施，還需要做好以下工作：一是加快制定生態(tài)補償機制建設(shè)的戰(zhàn)略路線圖，明確未來10年~15年的戰(zhàn)略實施路徑，特別是2020年前的階段安排，包括在不同時間節(jié)點的重點任務(wù)、主要目標(biāo)任務(wù)完成進(jìn)度等；二是啟動國家生態(tài)補償研究與試點專項，就生態(tài)補償?shù)年P(guān)鍵管理技術(shù)難點問題，包括補償標(biāo)準(zhǔn)、跨界補償機制、市場化補償模式等在典型地區(qū)開展試點示范，及時總結(jié)試點經(jīng)驗，進(jìn)一步深入推進(jìn)《意見》實施；三是建議啟動《條例》研究，同時積極鼓勵各地出臺相關(guān)地方法規(guī)或規(guī)范性文件，探索生態(tài)補償立法經(jīng)驗，加快推進(jìn)生態(tài)補償法制化和制度化建設(shè)。
來源：中國環(huán)境報
