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漫畫(huà)張建輝
繼今年5月1日全面實(shí)行“營(yíng)改增”之后，我國(guó)財(cái)稅改革再次重磅出擊——近日，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》，礦產(chǎn)資源稅從價(jià)計(jì)征改革、水資源稅改革試點(diǎn)等，將自今年7月1日起施行。這不僅將對(duì)當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生諸多積極效應(yīng)，也意味著“十三五”期間我國(guó)財(cái)稅改革將進(jìn)一步提速。
“全面改革”是現(xiàn)實(shí)之需、恰逢其時(shí)
由于當(dāng)前正處于資源價(jià)格持續(xù)低迷時(shí)期，改革的時(shí)機(jī)比較恰當(dāng)，總體上有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，減少改革阻力。
資源稅是對(duì)在我國(guó)境內(nèi)開(kāi)采各種應(yīng)稅自然資源的單位和個(gè)人征收的一種稅。我國(guó)于1984年開(kāi)始對(duì)煤炭、石油和天然氣三種礦產(chǎn)品征收資源稅，后來(lái)又將鐵礦石等部分金屬礦產(chǎn)品和其他非金屬礦產(chǎn)品逐步納入征稅范圍。1993年12月25日，我國(guó)重新修訂頒布了《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》。2010年，我國(guó)決定率先在新疆進(jìn)行石油、天然氣資源稅改革試點(diǎn)。2010年12月1日起，又將這一改革推廣到西部地區(qū)的12個(gè)省、區(qū)、市。2011年11月1日，將西部地區(qū)進(jìn)行的試點(diǎn)改革推廣至全國(guó)。2014年12月1日，我國(guó)將煤炭資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。隨著我國(guó)進(jìn)入新的發(fā)展階段，面對(duì)新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，現(xiàn)行資源稅制度日益暴露出諸多弊端。為此，2016年5月10日，我國(guó)宣布自7月1日起，全面推進(jìn)資源稅改革。這是我國(guó)在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境下，推出的一項(xiàng)重要財(cái)稅改革。
首先，這是應(yīng)對(duì)資源環(huán)境壓力的必然之舉。資源和環(huán)境這兩塊短板，是伴隨我國(guó)工業(yè)化和現(xiàn)代化整個(gè)過(guò)程的硬約束。隨著我國(guó)人口增加，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大，資源消耗呈剛性增長(zhǎng)，環(huán)境污染問(wèn)題日益突出，生態(tài)環(huán)境總體惡化趨勢(shì)沒(méi)有得到根本扭轉(zhuǎn)，一些地方生態(tài)環(huán)境承載能力已近極限。而我國(guó)現(xiàn)行的資源稅，由于征收范圍較窄，沒(méi)有將與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的水、森林、草場(chǎng)、灘涂等資源納入征收范圍，不能體現(xiàn)對(duì)資源調(diào)控和環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一性要求，削弱了其保護(hù)環(huán)境的功能，并且，由于目前大部分資源品目資源稅仍實(shí)行從量定額計(jì)征，與反映供求關(guān)系、稀缺程度的資源價(jià)格不掛鉤，造成企業(yè)“挑肥揀瘦”，難以有效節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，影響資源綜合利用率，不利于“兩型”社會(huì)建設(shè)。
其次，這是推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在要求。減少稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、降低企業(yè)成本，是當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。由于資源稅長(zhǎng)期實(shí)行從量計(jì)征方式且征收標(biāo)準(zhǔn)較低，企業(yè)在資源稅上的負(fù)擔(dān)雖然并不重，但針對(duì)資源類企業(yè)征收的收費(fèi)基金項(xiàng)目繁多。例如，除了稅收以外，對(duì)煤炭行業(yè)征收的收費(fèi)基金項(xiàng)目高達(dá)數(shù)十種，其中包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金等。這些收費(fèi)基金在征收目的、征收對(duì)象、征收環(huán)節(jié)和征收方式等方面和資源稅基本相同，存在費(fèi)重稅輕、稅費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理、重復(fù)征收等問(wèn)題，且收入規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)資源稅收入，造成了資源稅費(fèi)關(guān)系紊亂，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。
第三，這是理順?lè)峙潢P(guān)系的迫切需要。現(xiàn)行資源稅制度扭曲了三方面的利益分配關(guān)系：其一，政府與資源開(kāi)發(fā)利用企業(yè)之間的分配關(guān)系不合理。資源稅從量定額計(jì)征方式一個(gè)較大弊端是割裂了資源價(jià)格與資源稅之間的關(guān)系。由于資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，并且不能隨產(chǎn)品價(jià)格及時(shí)調(diào)整，國(guó)家無(wú)法從資源產(chǎn)品價(jià)格上漲中獲得應(yīng)有的收益；其二，區(qū)域之間的資源收益分配關(guān)系不合理。長(zhǎng)期以來(lái)，由于初級(jí)資源產(chǎn)品與工業(yè)品之間存在價(jià)格“剪刀差”，使得中西部資源豐富地區(qū)在資源收益分配中處于不利位置，其資源優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)化為財(cái)政優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中不可避免要占用、破壞大量的土地，產(chǎn)生環(huán)境污染，并引發(fā)一系列生態(tài)問(wèn)題，不利于資源產(chǎn)地的可持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。其三，難以有效調(diào)節(jié)級(jí)差收益，不利于企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。礦產(chǎn)資源稟賦、開(kāi)采條件等客觀因素不同，礦產(chǎn)資源開(kāi)采成本和產(chǎn)品質(zhì)量差異很大。由于資源稅采取定額稅率，致使品質(zhì)越差的品種資源稅稅負(fù)相對(duì)較高，而質(zhì)優(yōu)價(jià)高的品種資源稅稅負(fù)相對(duì)較輕，造成了稅收負(fù)擔(dān)的倒掛，有悖于資源稅調(diào)節(jié)級(jí)差收益的政策初衷。
此外，由于資源稅的主要稅權(quán)集中于中央，地方政府不能根據(jù)各地特點(diǎn)，因地制宜地制定相關(guān)政策，這也不利于調(diào)動(dòng)地方積極性。
從這次全面推進(jìn)資源稅改革的時(shí)機(jī)來(lái)看，由于當(dāng)前正處于資源價(jià)格持續(xù)低迷時(shí)期，改革的時(shí)機(jī)比較恰當(dāng)，總體上有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，減少改革阻力。
“全面改革”主要體現(xiàn)在五方面
此次資源稅改革最顯著的特點(diǎn)就是“全面”，涵蓋征收范圍、征收方式、稅率、稅費(fèi)關(guān)系、稅收優(yōu)惠、稅權(quán)劃分等各個(gè)方面。
此次全面推進(jìn)資源稅改革，其主要目標(biāo)是：通過(guò)全面實(shí)施清費(fèi)立稅、從價(jià)計(jì)征改革，理順資源稅費(fèi)關(guān)系，建立規(guī)范公平、調(diào)控合理、征管高效的資源稅制度，有效發(fā)揮其組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用。此次資源稅改革最顯著的特點(diǎn)就是“全面”，涵蓋征收范圍、征收方式、稅率、稅費(fèi)關(guān)系、稅收優(yōu)惠、稅權(quán)劃分等各個(gè)方面。具體而言，改革的主要內(nèi)容可歸結(jié)為以下五個(gè)方面：
其一，擴(kuò)大征收范圍。按照循序漸進(jìn)的原則，分步實(shí)施、逐漸擴(kuò)大資源稅征收范圍。首先，在河北省開(kāi)征水資源稅試點(diǎn)工作。采取水資源費(fèi)改稅方式，將地表水和地下水納入征稅范圍，實(shí)行從量定額計(jì)征，對(duì)高耗水行業(yè)、超計(jì)劃用水以及在地下水超采地區(qū)取用地下水，適當(dāng)提高稅額標(biāo)準(zhǔn)，正常生產(chǎn)生活用水維持原有負(fù)擔(dān)水平不變。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，條件成熟后在全國(guó)推開(kāi)。其次，逐步將森林、草場(chǎng)、灘涂等其他自然資源納入征收范圍。
其二，改革征收方式。根據(jù)資源品的特征，采用“從量定額”和“從價(jià)定率”并存的方式。對(duì)鐵礦、金礦、銅礦、鋁土礦等21種資源品目和未列舉名稱的其他金屬礦實(shí)行從價(jià)計(jì)征，計(jì)稅依據(jù)由原礦銷售量調(diào)整為原礦、精礦（或原礦加工品）、氯化鈉初級(jí)產(chǎn)品或金錠的銷售額；對(duì)經(jīng)營(yíng)分散、多為現(xiàn)金交易且難以控管的黏土、砂石，按照便利征管原則，仍實(shí)行從量定額計(jì)征。
其三，規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系。全面清理涉及礦產(chǎn)資源的收費(fèi)基金，將全部資源品目礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零，停止征收價(jià)格調(diào)節(jié)基金，取締地方針對(duì)礦產(chǎn)資源違規(guī)設(shè)立的各種收費(fèi)基金項(xiàng)目。對(duì)確需保留的依法合規(guī)收費(fèi)基金項(xiàng)目，要嚴(yán)格按規(guī)定的征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，切實(shí)規(guī)范征收行為。
其四，合理確定稅率。中央制定列舉名稱的資源品目的稅率浮動(dòng)范圍；省級(jí)人民政府在規(guī)定的稅率幅度內(nèi)，考慮本地區(qū)資源稟賦、企業(yè)承受能力和清理收費(fèi)基金等因素，提出具體適用稅率。為提高資源綜合利用效率，對(duì)開(kāi)采難度大、成本高以及綜合利用的資源可給予減稅或免稅的稅收優(yōu)惠。
其五，完善稅權(quán)劃分。按照適度分權(quán)的原則，結(jié)合我國(guó)資源分布不均衡、地域差異較大等情況，在不影響全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)前提下，賦予地方較大的稅政管理權(quán)。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：省級(jí)政府可結(jié)合本地實(shí)際，根據(jù)森林、草場(chǎng)、灘涂等資源開(kāi)發(fā)利用情況提出征收資源稅具體方案建議；省級(jí)人民政府按照改革前后稅費(fèi)平移原則，并根據(jù)資源稟賦、企業(yè)承受能力等因素，在規(guī)定的稅率幅度內(nèi)，對(duì)主要應(yīng)稅產(chǎn)品提出具體適用稅率建議；由省級(jí)政府決定本轄區(qū)資源稅的減稅免稅等優(yōu)惠政策。
“全面改革”將產(chǎn)生多重積極效應(yīng)
此次改革對(duì)于促進(jìn)資源合理開(kāi)發(fā)利用、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、減輕企業(yè)不合理負(fù)擔(dān)等諸多方面，都將產(chǎn)生積極效應(yīng)。
此次改革是在深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和建設(shè)“兩型”社會(huì)的大背景下展開(kāi)的，對(duì)于促進(jìn)資源合理開(kāi)發(fā)利用、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、減輕企業(yè)不合理負(fù)擔(dān)等諸多方面，都將產(chǎn)生積極效應(yīng)。具體來(lái)說(shuō)，可以歸納為以下幾種效應(yīng)：
第一，資源節(jié)約與環(huán)保效應(yīng)。資源稅是同資源和生態(tài)環(huán)境關(guān)系最為密切的一個(gè)稅種。雖然我國(guó)資源稅在開(kāi)征之初是為了調(diào)節(jié)級(jí)差收入，但隨著形勢(shì)的發(fā)展，賦予了其矯正外部性、保護(hù)自然環(huán)境和節(jié)約資源的功能。但由于現(xiàn)行資源稅設(shè)置中，存在征收范圍狹窄、征收方式以及稅率設(shè)計(jì)不合理等制度缺陷，使其這一功能發(fā)揮受限。例如，由于現(xiàn)行資源稅對(duì)市場(chǎng)價(jià)格不敏感，不足以以經(jīng)濟(jì)手段促使生產(chǎn)者和消費(fèi)者充分重視資源的稀缺性，導(dǎo)致了資源的粗放開(kāi)采、低效利用，造成了巨大的資源浪費(fèi)。而從價(jià)計(jì)征則能真實(shí)地反映礦產(chǎn)品的價(jià)格變動(dòng)情況和稀缺程度，真正體現(xiàn)資源稅與礦產(chǎn)資源消耗之間的本質(zhì)聯(lián)系，有利于提高礦產(chǎn)資源的利用效率。因此，推進(jìn)資源稅改革，一個(gè)重要目標(biāo)就是促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理開(kāi)發(fā)利用。通過(guò)調(diào)整資源稅的稅率和計(jì)稅依據(jù)等，發(fā)揮資源稅的調(diào)節(jié)作用，抑制資源開(kāi)發(fā)利用中的浪費(fèi)行為，促進(jìn)資源合理開(kāi)發(fā)利用，保護(hù)非再生、不可替代資源及環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。
第二，收益分配優(yōu)化效應(yīng)。全面推進(jìn)資源稅改革，有利于優(yōu)化資源開(kāi)發(fā)利用中的利益分配關(guān)系。比如，有利于優(yōu)化政府與企業(yè)分配關(guān)系。實(shí)行從價(jià)計(jì)征，建立稅收與資源價(jià)格直接掛鉤的調(diào)節(jié)機(jī)制，使資源稅稅額隨產(chǎn)品價(jià)格及時(shí)調(diào)整，國(guó)家可以從資源產(chǎn)品價(jià)格上漲中獲得應(yīng)有的收益，使政府與企業(yè)之間的分配關(guān)系趨于合理。又如，有利于優(yōu)化區(qū)域之間的資源收益分配關(guān)系。通過(guò)調(diào)整稅率、實(shí)行從價(jià)計(jì)征、擴(kuò)大征收范圍等，可以調(diào)整初級(jí)資源產(chǎn)品與工業(yè)品之間的價(jià)格“剪刀差”，有利于改變中西部資源豐富地區(qū)在區(qū)域利益分配中的不利位置，使資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和財(cái)政優(yōu)勢(shì)。再如，有利于優(yōu)化企業(yè)之間的分配關(guān)系。這主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，發(fā)揮資源稅調(diào)節(jié)級(jí)差收益的功能，解決因礦產(chǎn)資源稟賦、開(kāi)采條件和產(chǎn)品質(zhì)量等因素引起的稅收負(fù)擔(dān)倒掛問(wèn)題，促進(jìn)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，通過(guò)將全部資源品目礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零、停止征收價(jià)格調(diào)節(jié)基金、清理違規(guī)收費(fèi)等改革，規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系，減輕企業(yè)不合理負(fù)擔(dān)。
第三，結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)效應(yīng)。通過(guò)資源稅改革可以提高資源產(chǎn)品的價(jià)格，促使污染者承擔(dān)環(huán)境與資源保護(hù)費(fèi)用，使相關(guān)的環(huán)境成本內(nèi)部化，消除市場(chǎng)在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題上存在的外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，從而促進(jìn)企業(yè)節(jié)約資源。從價(jià)計(jì)征能夠改變過(guò)去從量計(jì)征對(duì)價(jià)格不敏感的現(xiàn)象，增加稅負(fù)彈性，促進(jìn)礦業(yè)企業(yè)有效開(kāi)采利用資源，并通過(guò)價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制將稅負(fù)傳導(dǎo)到中下游產(chǎn)業(yè)和最終產(chǎn)品上，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)改造，創(chuàng)新和使用節(jié)能降耗技術(shù)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
第四，地方稅體系改革效應(yīng)。地方稅體系單薄、稅種結(jié)構(gòu)不合理、缺少主體稅種等問(wèn)題，自分稅制改革以來(lái)就成為地方稅體系的一個(gè)突出問(wèn)題。雖然“營(yíng)改增”之后，中央與地方的分成比例調(diào)整為五五分，但仍未解決這一問(wèn)題。資源稅是地方稅體系的重要組成部分。全面推進(jìn)資源稅改革，賦予地方政府較大的稅權(quán)，不僅可以調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織收入的積極性，而且可以提升資源稅在地方財(cái)政收入中的比例，甚至在資源豐富地區(qū)，可以逐步形成以資源稅為主導(dǎo)的地方稅體系。同時(shí)，資源稅改革的全面推進(jìn)，也對(duì)其他地方稅種的改革以及中央與地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整形成倒逼機(jī)制，逐步建立財(cái)力、事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體制。（本文作者系中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員）
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