當前，鋼鐵、煤炭、水泥等傳統(tǒng)行業(yè)出現了嚴重的產能過?，F象，給中國經濟戰(zhàn)略調整和轉型升級帶來巨大挑戰(zhàn)。我們認為，當前產能過剩問題同時表現出周期性、體制性和階段性的特點，政府應堅持用市場化的手段應對當前階段出現的產能過剩。
在此過程中，政府可以從建立產能檢測體系、充分發(fā)揮行業(yè)協會作為主要協調人的作用、設立專項職工安置基金等三方面，在穩(wěn)定社會經濟方面發(fā)揮實質性作用。
當前產能過剩問題的性質比較復雜，同時表現出周期性、體制性和階段性的特點。
首先，周期性特點體現為金融危機導致外需減弱，并引發(fā)部分行業(yè)出現產能過剩。
2008年后，全球經濟處于深刻調整周期，發(fā)達國家和新興經濟體都在艱難復蘇。在此背景下，全球需求大幅減弱，部分大宗商品價格經歷長期下跌，與此相關的行業(yè)因此受到較大沖擊。其中，以鋼鐵、有色、能源化工等行業(yè)最為典型。
由于周期性本質上是一種偶然性，因此有的觀點認為隨著全球經濟回暖，中國目前面臨的產能過剩問題會隨之化解。應該說，周期性原因不是導致產能過剩出現的最主要原因。因此，不能一味指望通過外需恢復來化解產能過剩。
其次，體制性特點體現為中國產能過剩問題往往是政府過度干預經濟的直接后果。
改革開放以來，中國曾出現過兩次大規(guī)模的產能過剩，分別是20世紀90年代中期和2008年金融危機之后。兩次產能過剩的出現有類似的宏觀背景，即外部沖擊導致經濟面臨下行壓力。經濟下行使需求減少，供需矛盾變得尖銳，過剩產能規(guī)模增加。
除了相同的宏觀背景，兩次產能過剩爆發(fā)之前都曾經歷過大規(guī)模的政府主導的投資。
1992年黨的十四大提出“建立社會主義市場經濟體制”和“國有企業(yè)建立現代企業(yè)制度”的目標，市場經濟和現代企業(yè)經營自主權的擴大掀起了一輪新的投資高潮。在此背景下，企業(yè)普遍對市場空間預期過于樂觀，盲目投資、蜂擁而上和重復建設導致1992年-1996年間陸續(xù)積累了大量的過剩產能。
最后，階段性特點體現為經濟轉型階段往往都會出現產能過剩。
隨著經濟逐漸走向成熟，產業(yè)結構面臨轉型升級，傳統(tǒng)產業(yè)需求減弱會使供需矛盾變得尖銳，導致產能過剩出現。20世紀70年代末，日本經濟在完成起飛階段的最后出現了較嚴重的產能過剩。韓國的產能過剩問題集中出現在20世紀80年代末，當時的韓國經濟正處于轉型的關鍵節(jié)點。20世紀80、90年代，美國正處于新技術革命的黎明，以鋼鐵為代表的傳統(tǒng)行業(yè)因需求減少而出現了嚴重的產能過剩。
總的來說，發(fā)達國家在產業(yè)結構調整和轉型升級的時期都出現過產能過剩。當前，中國宏觀經濟正處于戰(zhàn)略調整和轉型升級的關鍵時期，此時出現產能過剩也符合經濟發(fā)展的必然規(guī)律。
在這些原因中，真正需要政府重視并加以應對的是體制性因素。
政府過度干預經濟是造成中國出現產能過剩的根源。地方政府的兩大基本目標是“促增長和保就業(yè)”。促增長對官員是正向激勵，保就業(yè)是地方執(zhí)政的底線。
政府在刺激消費方面很難發(fā)力，但在刺激投資上得心應手。有投資就有增長，有增長就有就業(yè)，在這個邏輯中沒有效率和公平的立足之地。因此，政府主導投資的重點不是效率而是規(guī)模，所涉及的行業(yè)自然就是可以吸納大量投資的重資產行業(yè)，如鋼鐵。
再加上地區(qū)之間的惡性競爭，過度投資進而導致重資產行業(yè)產能過剩幾乎是必然的結果。
因此，在化解產能過剩的過程中，需要始終堅持的核心原則即堅持使用市場化的手段應對產能過剩。所謂市場化的手段，企業(yè)的生產和投資決策全部只依據市場化形成的產品價格，價格機制是唯一的去產能力量。在這個原則下，可以得出如下兩個基本判斷。
第一個基本判斷是，化解產能過剩需要較長時間，不能操之過急。
國際經驗表明，用市場化手段去產能大約要經歷5到10年的時間。在這個過程中，市場會反復經歷去庫存、去產量和去產能三個階段，產能水平會整體呈現出階段性下降的態(tài)勢。產能過剩對中國經濟結構調整產生了一定影響，但同時也是經濟結構調整本身的應有之義。因此，在去產能的過程中要相信市場的力量，切不能操之過急，更要避免使用行政化的方式實現“快速”去產能。
第二個基本判斷是，化解現有的過剩產能不會造成不可承受的失業(yè)率。
從絕對規(guī)模來看，根據估算，化解鋼鐵、煤炭、有色金屬、造紙、水泥和平板玻璃六大產能過剩行業(yè)可能會造成430萬左右的失業(yè)，占到2015年城鎮(zhèn)就業(yè)人口的1.06%。也就是說，即使去產能在短時間快速完成，也僅會導致失業(yè)率上升1.06個百分點。
進一步來看，如果堅持使用市場化的手段實現去產能，那么最終完成目標要經歷相當長的時間。按照5年計算，每年的失業(yè)率增加僅為0.2個百分點，完全在經濟的可承受范圍之內。
當然，個別地區(qū)由于產業(yè)集中度較高，可能會面臨較大的失業(yè)壓力。但從整體來看，去產能本身不會對就業(yè)造成過量沖擊，特別是市場化的去產能更是如此。
第一，建立產能檢測體系，避免大規(guī)模以舊換新。
建議國家統(tǒng)計局和工信部聯合建立設備注冊制度，并在此基礎上構建完善的產能檢測體系，以及時了解和準確把握設備情況，加強對產能進行管理。建議檢測體系的統(tǒng)計周期以月為主，主要任務是統(tǒng)計和搜集行業(yè)的新設備增加情況、產能利用率、供求關系等數據。同時，應及時發(fā)布上述統(tǒng)計信息，以引導企業(yè)進行科學理性的生產決策，為政府調控相關產業(yè)提供決策依據。
去產能過程中應設定技術下限，即不能滿足技術標準的產能應果斷去掉。但是，應警惕過剩產能以新技術的形式再次出現。建議各行業(yè)根據不同的技術情況和去產能目標，設定固定的以舊換新的比例。例如，每淘汰2單位的落后產能，只能增加1單位的新技術產能。
第二，充分發(fā)揮行業(yè)協會作為主要協調人的作用。
在去產能的過程中，應重視行業(yè)協會所扮演的重要角色，充分發(fā)揮其作為居間協調人的作用。以行業(yè)協會作為主要協調人能夠充分尊重各行業(yè)的實際情況，并且行業(yè)協會是企業(yè)主體的聯合，有助于保證民營企業(yè)的權利，避免去產能過程中出現歧視民營企業(yè)的情況。目前，鋼鐵行業(yè)協會，水泥行業(yè)協會等行業(yè)協會已經在發(fā)揮重要作用。
同時，鼓勵由各行業(yè)協會牽頭成立專項基金，用于補貼對去產能貢獻較大的企業(yè)。例如，補貼相關企業(yè)在固定資產報廢和職工安置方面的成本支出。專項基金由行業(yè)內全部企業(yè)，按特定比例貢獻資金成立。專項基金的使用受全體企業(yè)監(jiān)督，每個季度披露基金的收支以及詳細使用情況。
第三，設立專項職工安置基金，采取多元化的職工安置方式。
當前，中央已經劃撥的專項職工安置資金，但規(guī)模上仍需補充。要想有效應對去產能導致的失業(yè)問題，專項職工安置資金每年的可使用規(guī)模應在1000億左右，且至少應持續(xù)3年。建議財政部每年以增發(fā)特殊國債的方式募集資金，補充到專項職工安置資金當中。
此外，專項職工安置資金還應根據僵尸企業(yè)裁員和變相裁員的方式和規(guī)模，給予相應的補貼。對于正式解雇的員工，建議專項職工安置基金承擔經濟補償金的40%-60%。對于只發(fā)放生活費的員工，建議專項職工安置基金應承擔生活費用的40%-60%，并承擔社保費用的50%。生活費總額不應超過當地最低工資水平的1.5倍。對于僅保留社保關系的員工，建議專項職工安置基金應給相關人員提供當地最低工資水平80%的生活費用。
與此同時，支持失業(yè)人員再就業(yè)。主要措施包括：為失業(yè)人員提供就業(yè)信息服務；對失業(yè)者進行就業(yè)指導和職業(yè)培訓；對雇用特定衰退產業(yè)或地區(qū)失業(yè)者的企業(yè)提供補貼；為原企業(yè)提供勞動者停業(yè)補助和訓練費用；延長特定產業(yè)或地區(qū)失業(yè)人員的失業(yè)保險金支付時間；安排失業(yè)人員參加公共事業(yè)。加大對民間再就業(yè)培訓機構的財政補貼，放寬相關服務領域的準入門檻，鼓勵民間資本進入。（作者：財新傳媒首席經濟學家何帆、中國社科院世經政所博士朱鶴）
來源：山東環(huán)境
