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趙建軍 薄海
中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。
目前已有河北、上海、江蘇等12個(gè)省市提出了垂直管理制度改革試點(diǎn)申請(qǐng)，此項(xiàng)工作力爭(zhēng)2017年6月底前完成，到“十三五”末全國(guó)省以下環(huán)保部門將按照新制度運(yùn)行。
垂直管理制度改革是從變革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度入手，解決制約環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制障礙，標(biāo)本兼治加大綜合治理力度，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善。
1 垂直管理試點(diǎn)改革的重大意義
根據(jù)《意見》規(guī)定，此次垂改主要有以下幾方面的重大改革：一是市、縣環(huán)保部門職能上收。市、縣兩級(jí)環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能將由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過(guò)向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實(shí)施環(huán)境監(jiān)察?，F(xiàn)有的市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)將調(diào)整為省級(jí)環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，由省級(jí)環(huán)保部門直接管理，人員和工作經(jīng)費(fèi)均由省級(jí)承擔(dān)。二是取消屬地管理。市級(jí)環(huán)保局將改變之前的屬地管理，實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，雖然仍為市級(jí)政府工作部門，但主要領(lǐng)導(dǎo)均由省級(jí)環(huán)保廳（局）提名、審批和任免。而縣級(jí)環(huán)保局將直接調(diào)整為市級(jí)環(huán)保局的派出分局，由市級(jí)環(huán)保局直接管理，其人財(cái)物及領(lǐng)導(dǎo)班子成員均由市級(jí)環(huán)保局直管。三是強(qiáng)化地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任?！兑庖姟分赋?，試點(diǎn)省份要進(jìn)一步強(qiáng)化地方各級(jí)黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員主要責(zé)任，完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核制度，把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。
簡(jiǎn)言之，垂直管理制度改革之后，環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法將呈現(xiàn)省級(jí)部門權(quán)力擴(kuò)大、市縣執(zhí)法重心下移、人事任免權(quán)力調(diào)整、地方環(huán)保責(zé)任增強(qiáng)等重大變化。此次垂直管理制度改革嵌入于整個(gè)生態(tài)文明體制改革的大系統(tǒng)之中，與各項(xiàng)生態(tài)文明制度的重大改革一脈相承，是推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的一個(gè)有力舉措。同時(shí)，垂直管理制度改革還涉及基層環(huán)保機(jī)構(gòu)體制、機(jī)構(gòu)、人員的變革，以及監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、執(zhí)法、許可等制度的重構(gòu)，是對(duì)地方環(huán)境保護(hù)管理體制進(jìn)行的一項(xiàng)完整性、協(xié)同性、綜合性的基礎(chǔ)變革。垂直管理制度改革將有力推動(dòng)地方環(huán)境管理體制創(chuàng)新、明晰職責(zé)、完善制度、配套政策，對(duì)于環(huán)境管理整體效能的提升有極大的促進(jìn)作用。此次垂直管理制度改革被視為我國(guó)環(huán)境治理體制改革的破冰之舉，是生態(tài)文明制度建設(shè)的大背景下，國(guó)家應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的制度創(chuàng)新，反映出我國(guó)環(huán)境治理體制已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革階段。環(huán)保部門的垂直管理將成為政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行行政管控的常態(tài)化機(jī)制，使我國(guó)環(huán)境治理機(jī)制朝著更為高效、靈活的現(xiàn)代化階段邁進(jìn)，是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力邁進(jìn)現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)。
2 我國(guó)傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)行政管理體制存在三大弊端
我國(guó)傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)行政管理體制主要是以環(huán)保法為依據(jù)的條塊體制，即以層級(jí)制和職能制相結(jié)合為基礎(chǔ)，按上下對(duì)口和合并同類項(xiàng)原則建立起來(lái)的從中央到地方各層級(jí)政府大體上同構(gòu)的政府組織和管理模式。環(huán)境保護(hù)部對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，各級(jí)地方政府分別對(duì)本行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題負(fù)責(zé)，地方政府內(nèi)設(shè)立環(huán)境保護(hù)部門，具體承擔(dān)此項(xiàng)工作，地方環(huán)境保護(hù)部門受環(huán)境保護(hù)部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。條塊體制盡管能夠滿足國(guó)家進(jìn)行社會(huì)管理的基本需要，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及生態(tài)問(wèn)題的日益嚴(yán)重，也逐步暴露出一些嚴(yán)重的問(wèn)題。
弊端一：環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)不清，責(zé)任追究無(wú)法落實(shí)。環(huán)境保護(hù)部對(duì)全國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督、管理，具體對(duì)全國(guó)環(huán)保工作進(jìn)行規(guī)劃、部署、監(jiān)督和協(xié)調(diào)，并承擔(dān)對(duì)系統(tǒng)內(nèi)下級(jí)環(huán)境保護(hù)部門的工作監(jiān)督和指導(dǎo)，以及對(duì)其他有環(huán)境保護(hù)職能的部門開展的環(huán)保工作的監(jiān)督和指導(dǎo)。地方政府也采用與中央相應(yīng)的環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置，承擔(dān)實(shí)施上級(jí)環(huán)保規(guī)劃、發(fā)現(xiàn)和查處環(huán)境污染問(wèn)題、協(xié)調(diào)環(huán)保工作落實(shí)、監(jiān)督同級(jí)各部門環(huán)保工作開展情況并進(jìn)行指導(dǎo)。 我國(guó) 32個(gè)省級(jí)行政區(qū)負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題，下設(shè)地市、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃，其中鄉(xiāng)級(jí)行政機(jī)構(gòu)中沒(méi)有專門從事環(huán)境保護(hù)的機(jī)構(gòu)，市縣二級(jí)行政機(jī)構(gòu)中有專門的環(huán)境保護(hù)部門。環(huán)保法雖然規(guī)定了環(huán)境保護(hù)部門的責(zé)任，但是規(guī)定比較籠統(tǒng)，界定不夠明晰，環(huán)保部門與縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門各自管轄范圍的規(guī)定分散在各種相關(guān)法律法規(guī)之中，沒(méi)有形成完善的權(quán)責(zé)體系，且相關(guān)工作塊狀化分割嚴(yán)重，責(zé)任不清，缺乏統(tǒng)一執(zhí)行力。而且基層環(huán)保部門普遍存在權(quán)力和責(zé)任不對(duì)稱問(wèn)題，客觀上也造成了對(duì)污染問(wèn)題的責(zé)任追究難以落實(shí)。
弊端二：地方保護(hù)主義危害嚴(yán)重。傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)行政管理體制中，地方政府雖然在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，卻經(jīng)常發(fā)生以維護(hù)地方利益為目的，違背中央決策與國(guó)家法律法規(guī)，不正當(dāng)行使權(quán)力的行為。這種地方保護(hù)主義不僅阻礙中央關(guān)于環(huán)境保護(hù)相關(guān)決策和環(huán)保法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，也極大削減了中央在環(huán)保領(lǐng)域的行政管控能力。一方面，地方政府為了擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，在招商引資和項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中，違反環(huán)境法律法規(guī)的規(guī)定，擅自降低環(huán)保等方面要求，為污染企業(yè)和項(xiàng)目的生存發(fā)展大開方便之門，項(xiàng)目未批先建現(xiàn)象十分普遍，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度形同虛設(shè)，地方環(huán)保部門的審批作用難以發(fā)揮。另一方面，為了維護(hù)地方利益，地方政府往往通過(guò)制定各種違反國(guó)家環(huán)保規(guī)定的“土政策”，以優(yōu)化投資環(huán)境、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)為幌子，干預(yù)正常的環(huán)境執(zhí)法。
弊端三：跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題解決機(jī)制難以實(shí)施。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)行政管理是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的屬地管理。此種模式下，地方政府作為相對(duì)獨(dú)立的行政主體，在一定的轄區(qū)內(nèi)自主行使環(huán)境管理權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，相互之間的關(guān)系十分松散。生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的整體性，且許多環(huán)境要素，如地表水和大氣等都是流動(dòng)的。因此，環(huán)境問(wèn)題呈現(xiàn)出較強(qiáng)的外部性，超越了單個(gè)地方政府管轄的范圍，易造成區(qū)域性的影響。要解決區(qū)域性的環(huán)境問(wèn)題就需要進(jìn)行區(qū)域環(huán)境管理，針對(duì)特定的環(huán)境系統(tǒng)，根據(jù)環(huán)境問(wèn)題的具體特點(diǎn)和影響范圍來(lái)開展環(huán)保工作。盡管我國(guó)環(huán)保法對(duì)于跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題有“建立生態(tài)破壞聯(lián)合防治制度”、 “上級(jí)政府介入解決，或者涉事的相關(guān)政府協(xié)商解決”等規(guī)定，但這些規(guī)定一直缺乏配套的實(shí)施細(xì)則，沒(méi)有針對(duì)性的解決辦法和程序規(guī)定。而且對(duì)環(huán)境糾紛規(guī)定的協(xié)商解決，沒(méi)有引入糾紛法律解決機(jī)制，很可能使現(xiàn)實(shí)中的環(huán)境糾紛得不到及時(shí)、有效的解決，影響應(yīng)對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的效果。地方政府以鄰為壑，分散的環(huán)保力量得不到有效整合，區(qū)域整體環(huán)境利益的損失也就難以避免。
3 垂直管理凸顯環(huán)境治理制度管控的高效靈活
垂直管理是我國(guó)政府管理中的一大特色，主要針對(duì)重要的政府職能部門，借以強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力。在全面深化改革的過(guò)程中，針對(duì)不斷涌現(xiàn)出來(lái)的新情況、新問(wèn)題，對(duì)一些涉及國(guó)計(jì)民生的重要職能部門，垂直管理因?yàn)榫哂泄芸啬芰?qiáng)、問(wèn)題處理靈活高效的特征，有不斷被強(qiáng)化的趨勢(shì)。當(dāng)前開展的省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，目的就是建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)保管理體制，確保環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、權(quán)威性、有效性?？梢哉f(shuō)，垂直管理是我國(guó)環(huán)境治理制度的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。
首先，垂直管理有助于增強(qiáng)國(guó)家的宏觀調(diào)控能力，有效理順層級(jí)關(guān)系，保證決策貫徹落實(shí)。在環(huán)境管理工作中，地方政府相較于中央能夠更加貼近各地的實(shí)際情況，更加務(wù)實(shí)高效地進(jìn)行工作，而中央從全局上對(duì)環(huán)保工作進(jìn)行指導(dǎo)，是保證環(huán)保工作正確方向的必要條件。因此，地方政府要堅(jiān)決維護(hù)中央權(quán)威、堅(jiān)定不移地執(zhí)行中央決策。垂直管理能夠進(jìn)一步理順中央與地方的關(guān)系，有效完善地方政府履行環(huán)保職能的激勵(lì)機(jī)制，使地方政府積極主動(dòng)地承擔(dān)環(huán)保責(zé)任。同時(shí)，垂直管理也極大地增強(qiáng)了中央在環(huán)境保護(hù)工作中的控制力，提高中央決策意圖的貫徹執(zhí)行力，保證頂層設(shè)計(jì)在地方得到有效落地，達(dá)到理順關(guān)系、打通渠道、保障執(zhí)行的效果。
其次，垂直管理從體制設(shè)計(jì)上進(jìn)行干預(yù)，在提升了地方環(huán)保部門自主性的同時(shí)，能有效約束地方政府行為，強(qiáng)化環(huán)保責(zé)任。垂直管理在一定程度上改變了原有行政屬地管理的情況，進(jìn)一步明確了地方環(huán)保部門與所屬地黨委政府之間的責(zé)任關(guān)系，明確地方環(huán)保部門更為獨(dú)立、靈活、權(quán)威的身份地位。垂直管理通過(guò)派出機(jī)構(gòu)等制度設(shè)計(jì)，可以改善基層環(huán)保力量弱、執(zhí)法難的狀況，促使地方政府更好地履行環(huán)保責(zé)任，一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法、環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)等問(wèn)題可以從制度上加以規(guī)避和克服。同時(shí)，垂直管理通過(guò)提升地方環(huán)保部門執(zhí)行力度，把環(huán)保責(zé)任落實(shí)在地方，進(jìn)一步強(qiáng)化地方黨委和政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，制度化、機(jī)制化、長(zhǎng)效化地推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，形成“地方黨政負(fù)責(zé)、環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)管、相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)”的大環(huán)保工作格局。
第三，垂直管理以環(huán)境問(wèn)題處理為導(dǎo)向，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域性環(huán)境防治機(jī)構(gòu)，有利于跨區(qū)域跨流域環(huán)境管理。垂直管理就是要打破行政區(qū)劃界限，以生態(tài)系統(tǒng)的完整性為前提，根據(jù)環(huán)境問(wèn)題的具體特點(diǎn)和影響范圍來(lái)開展環(huán)保工作。成立跨區(qū)域和流域管理機(jī)構(gòu)，有助于建立健全聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，對(duì)跨區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管，協(xié)調(diào)和處理跨區(qū)域（流域）環(huán)境糾紛。垂直管理以區(qū)域環(huán)境問(wèn)題處理為導(dǎo)向，可以有效打破環(huán)境治理中的地塊性問(wèn)題，調(diào)整不同地方主體間的環(huán)境利益沖突，把分散獨(dú)立的利益主體打造成區(qū)域環(huán)境利益共同體，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)保力量的有機(jī)整合，滿足生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)的要求。
當(dāng)然，一項(xiàng)科學(xué)、合理的創(chuàng)新制度，不是頒布實(shí)施就能大功告成的，垂直管理的實(shí)施會(huì)面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，尤其是縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)上交后，地方政府如何開展轄區(qū)內(nèi)環(huán)境的治理，垂管后如何調(diào)動(dòng)地方環(huán)保的積極性，如何形成多部門之間的管控聯(lián)動(dòng)體系和運(yùn)行機(jī)制，如何加強(qiáng)垂管部門的權(quán)威性等，這些都是有待在實(shí)踐中不斷改進(jìn)和完善的。
作者單位：中央黨校哲學(xué)部
省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革
名詞解釋之干部管理
■ 市級(jí)環(huán)保局黨組
《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》規(guī)定黨組是在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨組的設(shè)立，一般應(yīng)當(dāng)由黨的中央委員會(huì)或者本級(jí)黨的地方委員會(huì)審批。黨組不得設(shè)立黨組。黨組必須服從批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)。黨的中央委員會(huì)和地方各級(jí)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)黨組工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨委組織部門負(fù)責(zé)黨組設(shè)立審查、日常管理等方面的具體工作，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨委其他工作部門和有關(guān)派出機(jī)構(gòu)根據(jù)職責(zé)分工做好相關(guān)工作。實(shí)行垂直管理或者實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的單位黨組，在履行職責(zé)過(guò)程中，除接受批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)外，還應(yīng)當(dāng)向本系統(tǒng)上級(jí)單位黨組或者本級(jí)地方黨委請(qǐng)示報(bào)告黨的工作。實(shí)行垂直管理或者實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)并以上級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)為主的單位黨組，可以討論決定本系統(tǒng)工作規(guī)劃部署、機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部隊(duì)伍管理、黨風(fēng)廉政建設(shè)等重要事項(xiàng)。黨組實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制度。
《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）第十二條提出：“應(yīng)按照規(guī)定，在符合條件的市級(jí)環(huán)保局設(shè)立黨組，接受批準(zhǔn)其設(shè)立的市級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，并向省級(jí)環(huán)保廳（局）黨組請(qǐng)示報(bào)告黨的工作。”
■ 縣級(jí)環(huán)保分局分黨組
《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》規(guī)定已設(shè)立黨組的有關(guān)組織，因行業(yè)、系統(tǒng)管理需要等確需在下屬單位設(shè)立分黨組的，由黨組報(bào)本級(jí)黨委組織部門審批。下屬單位設(shè)立分黨組的單位黨組，可以領(lǐng)導(dǎo)分黨組的工作。因此，《意見》第十二條提出：“市級(jí)環(huán)保局黨組報(bào)市級(jí)黨委組織部門審批后，可在縣級(jí)環(huán)保分局設(shè)立分黨組。”
市級(jí)環(huán)保局黨組和縣級(jí)環(huán)保分局分黨組設(shè)立程序不同，前者以塊為主，由市級(jí)黨委批準(zhǔn)設(shè)立；后者以條為主，由市級(jí)環(huán)保局黨組直接設(shè)立。
■ 市縣級(jí)環(huán)保部門黨的基層組織
《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》規(guī)定，根據(jù)工作需要和黨員人數(shù)，經(jīng)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)，分別設(shè)立黨的基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)。機(jī)關(guān)基層黨組織協(xié)助本單位負(fù)責(zé)人完成任務(wù)，改進(jìn)工作，對(duì)包括本單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)的每個(gè)黨員進(jìn)行監(jiān)督。機(jī)關(guān)基層黨組織在上級(jí)黨的委員會(huì)或者黨的機(jī)關(guān)工作委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，同時(shí)接受本部門黨組（黨委）的指導(dǎo)。《意見》第十二條規(guī)定：“按照屬地管理原則，建立健全黨的基層組織，市縣兩級(jí)環(huán)保部門基層組織接受所在地方黨的機(jī)關(guān)工作委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和本級(jí)環(huán)保局（分局）黨組指導(dǎo)?！?/FONT>
■ 黨組書記
《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》規(guī)定黨組設(shè)書記，必要時(shí)可以設(shè)副書記。黨組書記一般由本單位領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，主要負(fù)責(zé)人不是中共黨員或者由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)兼任以及因其他情況不宜擔(dān)任黨組書記的，黨組書記、主要負(fù)責(zé)人可以分設(shè)。黨組書記主持黨組全面工作，負(fù)責(zé)召集和主持黨組會(huì)議，組織黨組活動(dòng)，簽發(fā)黨組文件。
■ 黨組成員
《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》規(guī)定黨組成員一般由批準(zhǔn)設(shè)立黨組的黨組織決定。實(shí)行垂直管理或者實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的單位設(shè)立黨組的，其下級(jí)單位黨組成員的任免按照干部管理權(quán)限執(zhí)行。分黨組成員由其上級(jí)單位黨組決定。一般由本單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員中的黨員干部和紀(jì)檢組長(zhǎng)擔(dān)任，必要時(shí)也可以由本單位重要職能部門或者下屬單位黨員主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。除應(yīng)當(dāng)具備黨章和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的基本條件外，還應(yīng)當(dāng)有3年以上黨齡，其中廳局級(jí)以上單位的黨組成員應(yīng)當(dāng)有5年以上黨齡。
應(yīng)該注意的是，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革后，黨組的設(shè)立審批程序與黨組成員任免程序不同?！兑庖姟返诹鶙l提出“市級(jí)環(huán)保局黨組書記、副書記、成員，征求市級(jí)黨委意見后，由省級(jí)環(huán)保廳（局）黨組審批任免”。市級(jí)環(huán)保局黨組直接任免縣級(jí)環(huán)保分局分黨組書記、副書記、黨組成員。
■ 非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)
《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》將公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩類。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次在廳局級(jí)以下設(shè)置，是指辦事員、科員、副主任科員、主任科員、助理調(diào)研員、調(diào)研員、助理巡視員、巡視員，享受相應(yīng)級(jí)別和待遇，不具有行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。在本次改革中，各省環(huán)保廳（局）要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，在環(huán)保垂改過(guò)程中，統(tǒng)籌管理、靈活使用非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，暢通環(huán)保系統(tǒng)干部隊(duì)伍上升空間。
■ 市縣級(jí)環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)干部任免
《意見》關(guān)于市縣環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)干部的任免程序設(shè)置既有遵循也有創(chuàng)新，符合《中共共產(chǎn)黨黨組工作條例》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任命工作條例》規(guī)定。通過(guò)省級(jí)環(huán)保廳（局）黨組提名市級(jí)環(huán)保局局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)和審批任免黨組書記、副書記、黨組成員，以及市級(jí)環(huán)保局黨組直接任命縣級(jí)環(huán)保分局領(lǐng)導(dǎo)班子成員和黨組書記、副書記、黨組成員等措施，在條上強(qiáng)化了上級(jí)環(huán)保部門黨組對(duì)下級(jí)環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)干部的統(tǒng)籌管理和主導(dǎo)權(quán)，體現(xiàn)了以條為主的雙重管理，從干部管理體制上解決了地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)保的干預(yù)問(wèn)題。
在市級(jí)環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)干部的任免過(guò)程中，市級(jí)黨委組織部門會(huì)同考察有助于協(xié)商解決有關(guān)干部提名人選問(wèn)題，提交市級(jí)黨委和政府按規(guī)定程序辦理任免手續(xù)是現(xiàn)行市政府工作部門任免的有關(guān)法律要求。任免程序在充分體現(xiàn)省環(huán)保廳（局）黨組為主的同時(shí)，能確保市級(jí)黨委和政府全過(guò)程參與市級(jí)環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)干部的考察任免， 從而調(diào)動(dòng)塊上的積極性、主動(dòng)性，有利于條塊結(jié)合推動(dòng)市縣環(huán)保工作，也為環(huán)保干部的交流使用留有接口、創(chuàng)造條件。
■ 雙重管理干部任免意見征求
根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任命工作條例》第三十四條規(guī)定，部門與地方雙重管理干部的任免，主管方應(yīng)當(dāng)事先征求協(xié)管方意見，進(jìn)行醞釀。征求意見一般采用書面形式進(jìn)行。協(xié)管方自收到主管方意見之日起一個(gè)月內(nèi)未予答復(fù)的，視為同意。雙方意見不一致時(shí)，正職的任免報(bào)上級(jí)黨委組織部門協(xié)調(diào)，副職的任免由主管方?jīng)Q定。
■ 省級(jí)環(huán)保廳（局）駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部任免
駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子由省級(jí)環(huán)保廳（局）任免，其中主要負(fù)責(zé)人任市級(jí)環(huán)保局黨組成員。這一制度設(shè)計(jì)，將駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)作為條塊結(jié)合的重要節(jié)點(diǎn)、發(fā)揮重要作用，一定程度上體現(xiàn)了對(duì)監(jiān)測(cè)工作的重視，將其機(jī)制化、制度化、固定化。一方面確保環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)獨(dú)立權(quán)威開展，保障環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)有效性，從干部管理體制上解決地方對(duì)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的干預(yù)問(wèn)題。另一方面，因駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人任市級(jí)環(huán)保局黨組成員，參加其重要會(huì)議，與市級(jí)黨委、政府及其環(huán)境保護(hù)局形成良好的監(jiān)測(cè)信息共享、聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，增強(qiáng)信息共享的及時(shí)性、針對(duì)性，形成工作合力。同時(shí)，駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人任市級(jí)環(huán)保局黨組成員，事先征求市級(jí)環(huán)保局意見，可以增強(qiáng)市級(jí)環(huán)保局對(duì)駐市環(huán)保監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的話語(yǔ)權(quán)，從制度上保證聯(lián)動(dòng)協(xié)作的主動(dòng)性、有效性。
■ 環(huán)保干部交流使用
為解決垂直管理部門有可能存在的干部交流通道狹窄、出口單一（僅限于系統(tǒng)內(nèi)流動(dòng)）、成長(zhǎng)空間小等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，《意見》第六條強(qiáng)調(diào)“地方環(huán)境保護(hù)管理體制調(diào)整后，要注意統(tǒng)籌環(huán)保干部的交流使用”。地方各級(jí)黨委、政府以及環(huán)保部門，要出臺(tái)相關(guān)政策措施落實(shí)這一要求，統(tǒng)籌培養(yǎng)、使用環(huán)保干部，為環(huán)保干部在塊上“進(jìn)”“出”創(chuàng)造條件，為環(huán)保干部的交流暢通渠道，為環(huán)保干部成長(zhǎng)拓寬橫向空間?！兑庖姟吩谘芯看_定市級(jí)環(huán)保局任命程序、強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)委員會(huì)等議事協(xié)調(diào)機(jī)制、加強(qiáng)環(huán)保部門與其他部門協(xié)作共享、落實(shí)黨委政府主體責(zé)任等方面也都為環(huán)保干部交流使用留有可能。
■ 縣級(jí)以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度
根據(jù)《中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見〉的通知》要求，在公務(wù)員法規(guī)定的制度框架內(nèi)，保持現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升制度不變，建立主要依據(jù)任職年限和級(jí)別晉升職級(jí)的制度，發(fā)揮職級(jí)在確定干部工資待遇方面的作用，實(shí)行職級(jí)與待遇掛鉤，實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行。實(shí)施范圍包括：縣（市、區(qū)、旗）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）列入公務(wù)員法實(shí)施范圍的機(jī)關(guān)和經(jīng)批準(zhǔn)參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）中，已進(jìn)行公務(wù)員登記備案或參照公務(wù)員法管理機(jī)關(guān)（單位）工作人員登記備案的在編人員；中央和省駐列入實(shí)施范圍的縣（市、區(qū)、旗）正科級(jí)以下單位中，已進(jìn)行公務(wù)員登記備案或參照公務(wù)員法管理機(jī)關(guān)（單位）工作人員登記備案的在編人員。
《意見》第十七條強(qiáng)調(diào)，垂直管理制度改革后，縣級(jí)環(huán)保部門盡管隸屬于市級(jí)，但仍按照政策繼續(xù)按國(guó)家規(guī)定執(zhí)行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度。
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