◆本報記者 郭薇
安徽襟江帶淮,沿江通海,地處長江三角洲腹地,北接河南、山東,東臨江蘇、浙江。安徽省的環(huán)境質(zhì)量不僅對推進(jìn)長三角環(huán)境質(zhì)量協(xié)同改善有重要影響,更關(guān)系到建設(shè)美麗中國的重要目標(biāo)。
近日,由全國人大常委會副委員長丁仲禮帶隊的全國人大執(zhí)法檢查組,到安徽開展《大氣污染防治法》實施情況的執(zhí)法檢查。
在執(zhí)法檢查期間,檢查組先后在安徽省蕪湖、馬鞍山、合肥等地與省、市、縣三級政府領(lǐng)導(dǎo)及其有關(guān)部門座談,聽取相關(guān)省、市政府及有關(guān)部門大氣污染防治工作的匯報;還與環(huán)保部門、人大代表、專家、學(xué)者、企業(yè)代表和基層執(zhí)法人員舉行多場專題座談會,聽取他們對《大氣污染防治法》實施情況的意見和建議;執(zhí)法檢查組還深入地方和企業(yè)單位,實地查看企業(yè)污染治理、機(jī)動車污染治理、揚塵防治、空氣質(zhì)量監(jiān)測等情況。
從此次執(zhí)法檢查的情況看,安徽省重視大氣污染防治,并采取了一系列積極有效的舉措,大氣質(zhì)量得到初步改善。全省可吸入顆粒物(PM10)年均濃度總體呈下降趨勢,2017年為88微克/立方米,比2013年下降11.1%,完成了國務(wù)院《大氣污染防治行動計劃》第一階段確定的目標(biāo)任務(wù)。
但檢查組也注意到,安徽省作為我國的重工業(yè)基地,處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的時期,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)不夠合理,結(jié)構(gòu)性污染突出,加之污染防治投入存在缺口、管理還沒有完全到位等原因,導(dǎo)致空氣質(zhì)量與目標(biāo)要求和公眾期盼仍有較大差距,空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)壓力較大,大氣污染防治任務(wù)依然艱巨。
具體來說:一是環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系仍需健全。部分地方監(jiān)管責(zé)任有待進(jìn)一步壓實,環(huán)境管理、環(huán)境執(zhí)法“嚴(yán)緊硬”局面尚未真正形成,一些地方違法排污行為仍未得到有效遏制。一些企業(yè)主體責(zé)任落實不到位,有的企業(yè)治理設(shè)施建設(shè)滯后或運行不正常,提標(biāo)改造進(jìn)展緩慢;部分項目未落實揚塵防治措施。二是能源結(jié)構(gòu)性問題短期內(nèi)難以解決。安徽省是全國能源基地,同時肩負(fù)著向滬、浙送電的任務(wù)。目前,安徽省燃煤火電機(jī)組4773萬千瓦,占全省電力裝機(jī)容量的74.5%,其中皖電東送裝機(jī)1354萬千瓦。納入國家電力建設(shè)規(guī)劃,并于“十三五”期間投產(chǎn)的燃煤火電建設(shè)項目9個、裝機(jī)1055萬千瓦,全部建成后年均新增煤炭消費約2100萬噸,環(huán)境容量將更加有限。三是資金和人員保障存在一定壓力。盡管近年來,省、市、縣不斷加大大氣污染防治資金投入,但仍難以滿足實際工作需要。同時,面對日益繁重的監(jiān)管任務(wù),環(huán)境監(jiān)管人員不足凸顯。
從本次執(zhí)法檢查的情況看,影響安徽省大氣質(zhì)量還有以下問題:
問題一
區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作力度不夠
當(dāng)涂縣縣長吳瑞新說:“當(dāng)前涉及區(qū)域環(huán)境質(zhì)量保障和大氣污染聯(lián)防聯(lián)控,均明確提出區(qū)域內(nèi)城市統(tǒng)一管理手段、統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。但考慮到各地不同特點,在具體操作上不夠精準(zhǔn)明確,操作性、聯(lián)動性不夠強(qiáng)。”他建議,結(jié)合區(qū)域特點和實際,制定統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)一步完善聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。
當(dāng)涂縣人大代表田際華說:“大氣污染防治工作本身是一個綜合性特別強(qiáng)的工作,要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),加強(qiáng)協(xié)調(diào),完善大氣污染聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制?!彼ㄗh,一方面,要明確本行政區(qū)域各相關(guān)部門具體職責(zé);另一方面,區(qū)域外的各地方政府也要明確聯(lián)合防治的措施和要求。在《大氣污染防治法》中,對這兩方面規(guī)定還不夠清楚,對區(qū)域外的聯(lián)合防治也僅僅提到了重點區(qū)域。
安徽省環(huán)保廳有關(guān)負(fù)責(zé)人建議,在國家層面將安徽省的機(jī)動車污染防治納入長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控,執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的二手車遷入政策,支持安徽省機(jī)動車污染防治工作。
問題二
煤炭消費總量逐年上升
安徽省一些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局對大氣環(huán)境已經(jīng)形成短期固化效應(yīng),是造成大氣污染的重要原因之一。
安徽省一次能源中,煤炭占比為88%,燃煤火電機(jī)組占全省電力裝機(jī)容量的74.5%,其他高耗能項目還在持續(xù)建成投產(chǎn),導(dǎo)致煤炭消費總量還將進(jìn)一步增加。很多小企業(yè)根本沒有污染治理設(shè)施,長期違法生產(chǎn),污染物直排;礦山大面積裸露,道路施工敞開式作業(yè),一些應(yīng)淘汰的燃煤小鍋爐仍未拆除。
安徽省環(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說:“根據(jù)安徽省能源局提供的材料,2015年、2016年安徽省煤炭消費總量分別為1.567億噸、1.573億噸,2017年為1.6億噸以上,呈逐年上升態(tài)勢。2015年,煤炭消費量占全省能源消費量的76.8%,比全國平均水平高12.8個百分點。減煤壓力十分巨大?!?/FONT>
除了能源結(jié)構(gòu)不合理外,安徽省基礎(chǔ)工業(yè)占較大比重,經(jīng)濟(jì)呈重型化特征。2016年,安徽省六大高耗能行業(yè)能耗占地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)能耗比重為85.41%,高于國家5.13個百分點。工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重是導(dǎo)致大氣污染物排放量居高不下的主要原因。
問題三
基層環(huán)保部門執(zhí)法資源配置不合理
從執(zhí)法檢查情況看,污染環(huán)境行為主要發(fā)生在市、縣級以下基層,基層執(zhí)法任務(wù)重,但無論在人員、設(shè)備和技術(shù)力量配備上均極為缺乏,大氣污染防治的執(zhí)法資源更多傾向于國家和省級政府執(zhí)法部門,使得執(zhí)法層級權(quán)責(zé)不匹配,資源分配不合理,使得基層大氣污染防治執(zhí)法的有效性受到嚴(yán)重影響。
當(dāng)涂縣基層環(huán)境執(zhí)法人員郭曉安說:“環(huán)境執(zhí)法部門至今未納入行政執(zhí)法編制,導(dǎo)致人員、裝備等均未執(zhí)行執(zhí)法機(jī)關(guān)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn),在執(zhí)法權(quán)威性、嚴(yán)肅性、規(guī)范性上遠(yuǎn)不能達(dá)到相關(guān)要求,尤其是基層執(zhí)法能力嚴(yán)重不足、執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平和綜合監(jiān)管能力不強(qiáng),一線執(zhí)法力量建設(shè)長期跟不上實際工作要求,難以有效貫徹執(zhí)行《大氣污染防治法》管理規(guī)定?!?/FONT>
他建議,結(jié)合機(jī)構(gòu)改革、環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革,將環(huán)境執(zhí)法部門納入執(zhí)法編制,整合環(huán)境執(zhí)法力量,加大培訓(xùn)力度,提升整個執(zhí)法水平。另外,當(dāng)前有些中小污染源分散在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(園區(qū)),存在執(zhí)法監(jiān)管盲區(qū),建議從法律上明確在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立環(huán)保綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),有效解決環(huán)境執(zhí)法能力不足的問題。
與日益增大的環(huán)境監(jiān)管難度相比,基層環(huán)境執(zhí)法隊伍能力仍待提高。目前基層環(huán)境執(zhí)法隊伍中人員混崗、隊伍人手不足問題仍普遍存在。以當(dāng)涂縣為例,當(dāng)涂縣環(huán)境監(jiān)察人員編制為15人,但實際在崗人數(shù)僅十余人?;鶎訄?zhí)法人手緊缺,存在三四個人管幾百家企業(yè)的現(xiàn)象?;鶎迎h(huán)境監(jiān)察部門“全能型”小部門和“綜合型”大職責(zé)不對稱,監(jiān)管執(zhí)法難度日益增大。
執(zhí)法檢查中暴露的問題還反映出,在實際工作中,環(huán)保部門僅在污染防治和執(zhí)法監(jiān)督這個單純層面上履行職能,很多涉及綜合性的重大經(jīng)濟(jì)行為,環(huán)保部門仍無權(quán)介入。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門沒有相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),對于一些不能如期繳納行政罰款的企業(yè)只能申請地方法院強(qiáng)制執(zhí)行。由于目前受結(jié)案率、工作量等多種因素的制約,法院強(qiáng)制執(zhí)行情況不理想,使得環(huán)保部門付出巨大成本實施的監(jiān)管和處罰不能發(fā)揮作用,一定程度降低了法律的權(quán)威和環(huán)保部門的公信力。
執(zhí)法檢查還發(fā)現(xiàn),大部分基層環(huán)保部門受經(jīng)費限制,缺乏高科技手段,在取證過程中僅靠攝像機(jī)、照相機(jī)等單一技術(shù)手段,遇到緊急情況不能及時取證,對企業(yè)的違法行為取證困難或造成有力證據(jù)滅失。
問題四
環(huán)境司法專業(yè)化不足,難以發(fā)揮懲戒震懾作用
記者在采訪中了解到,本次執(zhí)法檢查還發(fā)現(xiàn)環(huán)境司法工作存在環(huán)境違法案件管轄權(quán)設(shè)置不合理的問題,環(huán)境違法案件主要發(fā)生在市、縣級以下地方,但縣級人民法院卻沒有管轄權(quán)。國務(wù)院行政審批權(quán)已經(jīng)大量下放,但司法審判管轄權(quán)卻未能下放。
安徽省公安廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說:“目前,大氣污染刑事案件取證難、責(zé)任認(rèn)定難、辦案周期長?!卑不帐z察院相關(guān)負(fù)責(zé)人也反映:“目前大氣污染防治調(diào)查取證難,在辦理刑事案件或公益訴訟案件時,確定污染物種類、確定損害行為和造成環(huán)境危害之間的因果關(guān)系難度大。此外,處罰力度小。污染環(huán)境犯罪量刑偏輕、起訴率不高,與污染行為對生態(tài)環(huán)境造成的長遠(yuǎn)危害、后期的環(huán)境修復(fù)以及檢測鑒定費用等不相匹配,出現(xiàn)犯罪成本低、執(zhí)法成本高的倒掛情況,難以發(fā)揮刑罰震懾犯罪的效果。三是監(jiān)督能力弱。大氣污染案件紛繁復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng),辦案人員需要長期專業(yè)知識的積累、實踐經(jīng)驗的錘煉,往往很難做到精準(zhǔn)精細(xì)監(jiān)督?!?/FONT>
地方司法部門建議,最高人民法院應(yīng)加強(qiáng)對環(huán)境違法案件管轄權(quán)的研究。環(huán)境案件“不告不理”原則不適應(yīng)社會發(fā)展需要。目前大量環(huán)境違法案件發(fā)生,但在司法審判原則上依然遵循“不告不理”原則,司法機(jī)關(guān)對環(huán)境違法案件被動應(yīng)對,不能主動作為,建議最高人民法院認(rèn)真研究這一原則在環(huán)境司法案件上的應(yīng)用。
此外,環(huán)境司法受到環(huán)境技術(shù)限制,對于大氣污染違法行為調(diào)查、取證均缺乏有效的機(jī)制建設(shè)、經(jīng)費無來源,相關(guān)司法程序不完善,違法案件組織管理體系不健全,不同地區(qū)刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)不同,缺乏統(tǒng)一具體規(guī)定。地方一些部門認(rèn)為,全國人大常委會和最高人民法院對大氣污染違法行為的刑事責(zé)任認(rèn)定不明確、不完善,認(rèn)定無依據(jù),導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)提起環(huán)境污染刑事訴訟難。
另外,國務(wù)院資源綜合利用相關(guān)管理部門執(zhí)法措施不科學(xué),對工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的固體廢棄物綜合利用采取鼓勵政策,沒有采取強(qiáng)制性措施,不能保證資源綜合利用的有效實施,使得大量工業(yè)固廢不能通過資源綜合利用途徑得到充分利用,而增加了污染物的產(chǎn)生量,是導(dǎo)致環(huán)境污染的重要原因之一(迄今為止,全國人大常委會尚未制定有關(guān)規(guī)范資源綜合利用的法律)。
來源:中國環(huán)境報